探索阶段的住房公积金制度

探索推广阶段是住房公积金制度发展历程中的初级阶段，主要标志是各城市住房制度改革方案的纷纷出台，且方案中都包括了建立住房公积金制度的内容，时间大致为1993年以前。即1988年全国住房制度改革工作会议后至国家规范性文件出台前的1993年，时间跨度大约为5年。

这一阶段，伴随着全国城镇住房制度改革在探索中全面启动，住房公积金制度作为房改的一项配套政策，相应纳入各地的住房制度改革实施方案。尽管当时的具体操作方法各地不尽一致，但方向明确。根据属地化原则，各城市结合当地实际情况研究制订的房改方案中，住房公积金制度仅仅作为房改中的一个方面、一项内容而出现，住房公积金管理机构(当时称住房资金管理中心或住房基金管理中心、房改资金管理中心)隶属于房改机构(房改办)而存在。各地在制订住房制度改革方案的同时，对涉及的许多深层次理论问题、重大政策问题和具体实践问题都没有过多深入，只是按照“能厘清者则厘清，一下难以厘清的就暂时搁置”“走一步看一步”“摸着石头过河”的改革思路，进行了大胆探索和积极尝试。由于各级政府高度重视，房改和住房资金管理行业求真务实，大胆探索和积极努力，住房公积金这一新生事物在很短时间里就成为当时人们街谈巷议的主要话题，从而使住房公积金制度的建立推广在极短时期内迅速展开。探索推广阶段，主要有以下几个特点。

(一)工作重点在于围绕房改方案进行宣传动员

中心工作是对包括住房公积金制度在内的住房制度改革方案进行宣传动员，采取召开新闻发布会，举办业务培训班，组织力量下工厂、进矿区、走机关、奔学校、入社区等形式，深入实际开展调查研究，广泛征求广大干部职工意见，听取基层职工的想法和建议，进而调整总体方案，再次修改实施细则，不断完善制度设计。与此同时，许多地方还通过举办业务培训班、印发宣传材料、解答政策疑难问题、抓住重点企业以点带面等形式，使各级领导干部和职工群众对这一改革中的新生事物，由不理解到理解，由漠不关心到积极支持，最后不经意又成为房改政策和住房公积金制度的义务宣传员。通过广泛深入的宣传动员，使住房制度改革政策和住房公积金制度做到了家喻户晓、人人皆知。

(二)工作特点是与房改工作紧密联系，相互交融

这一阶段，住房公积金管理与住房制度改革工作紧密相连，业务相互交融，人员互为一体。在总体业务管理中，把住房公积金管理视作房改业务的一项附属工作对待，许多日常工作以房改为中心，住房公积金管理并没有形成自己独立的工作体系。由于处在探索阶段，个别地方还出现了以住房金融为主的住宅银行。山东烟台、安徽蚌埠以住房公积金为基础建立起了住宅银行，开展住宅金融业务试点。当然，这些以银行为样板进行试点的城市，住房公积金业务与房改业务基本上是脱离的。但住房公积金业务的政策性似乎被商业性所掩盖，经过几年短暂运行后，这两家住房银行最终以失败而告终。与房改紧密结合的地方，住房公积金制度的建立稳步推进。

(三)管理机构不够健全，业务操作不很规范

这期间，许多地方住房公积金管理机构没有正式编制，临时机构居多。少数地方即使有正式机构也非单独编制，而是与房改实行两块牌子、一套人马办公的格局。对外基本上称为住房制度改革委员会办公室，简称“房改办”，很少用到住房公积金管理机构的名称。而且这一阶段的住房公积金管理机构名称极不统一，“住房资金管理中心”“住房基金管理中心”“房改资金管理中心”“房改基金管理中心”，等等，都是这一阶段常用的名称，很少有直接使用“住房公积金管理中心”名称。由于管理机构不很健全，其工作人员大多从银行临时借调或从其他单位抽调。少数城市即使有正式编制也都极为有限，临时借调人员几乎占据多数岗位。有些地方没有编制和人员，干脆将业务直接委托给银行办理。(www.xing528.com)

由于正式人员少，工作又处于起步阶段，国家关于住房公积金管理方面的操作性文件不多。在属地化原则下，各地关于住房公积金管理的具体做法，五花八门，各行其是，很难谈得上规范和统一。业内相互学习、取长补短是这一阶段推进工作的主要做法。这期间由于住房公积金的规范化问题尚未得到解决，住房公积金管理模式完全借鉴银行模式，没有自己独立做法。一些地方银行房地产信贷部与住房公积金管理部门出现压票、压汇和账账不符的现象极为普遍，而且这些现象在一定区域甚至还相当严重。在此期间，住房公积金的使用量较小，主要用途是重点支持企事业单位建设住房，把有限资金投放到住宅的生产领域，即用于单位集资建房贷款、商业性的房地产开发建设项目贷款。此外，就是购买国债。个人购房贷款业务在这一阶段尚未开展。

(四)业务工作基本上全权委托银行办理

当时许多住房公积金管理机构没有正式编制，没有办公场所，工作环境艰苦，工作条件较差，缺乏固定工作人员。在此情况下，只能将业务全权委托给银行办理。作为合作一方的受托银行适当提供了一些办公场所，支援了一些临时工作人员。当时各银行成立的房地产信贷部，专门对口负责房地产行业的信贷业务。住房公积金业务全权委托给各银行房地产信贷部办理，住房公积金机构几乎失去了管理的主动权，在有效管理方面变成了旁观者。银行房地产信贷部在住房公积金业务管理中发挥着主导作用，工作听从于银行、受制于银行。银行把住房公积金管理当作招揽储蓄、吸收低成本运行资金的一个极好平台紧抓不放。

住房公积金业务全权委托银行房地产信贷部办理后，住房公积金管理机构几乎成了这一轰轰烈烈改革事业的局外人，对住房公积金具体业务事项、资金增减变化、事业发展动态等一手资料难以及时获得，管理的主动性大大降低，与管理机构的职责相去甚远，随时面临着被边缘化的趋势。当然，银行房地产信贷部在这一阶段通过人力、物力和财力的支持，对住房公积金制度的快速建立和大面积推广也发挥了十分重要的帮助作用。这一阶段的住房公积金管理工作，主要是开拓工作局面，推动制度的建立，重点在于归集资金。由于归集的资金总量较小，资金使用还没有成为这一时期工作的重点。总体上看，这一阶段是在艰难困苦中度过的，属于创业阶段。

(五)住房公积金缴存比例偏低，月缴额较少

刚开始推行住房公积金制度，许多企业担心增加生产经营成本，影响利润而心存顾虑。一些依靠财政供养的行政事业单位，因经费预算未能包含住房公积金项目而担心年终预算超支，在建立住房公积金过程中等待观望，止步不前，给住房公积金制度的普遍建立带来一定压力。

这一阶段实行较低的缴存比例，目的是先建立起来，以后再逐步提高。当时大部分城市实行“两个3%”的缴存比例，即职工个人和其所在单位分别按工资额3%的比例缴存。由于缴存比例低，加上当时职工平均工资不高，个人每月的住房公积金缴存额仅有几元，高一点的也就是一二十元。比例低、月缴存额少是这一时期的明显特征。其主要原因，一是较低的缴存比例对企业的生产经营成本和行政事业单位的经费预算支出不会造成较大负担，便于普及推广。二是较低的缴存额在当时职工工资收入普遍较低的情况下，对职工正常生活不会造成大的影响。比例过高、月缴存额较大，职工个人难以承受，不利于制度推广。实践证明，起步阶段较低的缴存比例，对住房公积金制度的普遍建立和迅速推广，产生了良好的推动作用。