住房公积金的全新定义

近年来，理论界对住房公积金的定义虽有过讨论但关注度显然不高。所以，真正能结合国情、能把握住房公积金本质特征、能被大家接受的具有系统化的研究成果并不多见。实际上，住房公积金是指具有中华人民共和国国籍的劳动者，在法定工作期间内，以住房消费为目的，由个人自主缴存或者劳动者个人与其所在单位共同缴存，归缴存者个人所有，通过政府机构集中管理，主要用于个人住房消费的一项长期性住房保障基金。

将住房公积金定位于住房保障，与经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房等制度一起，构成了目前具有中国特色社会主义住房保障制度的完整体系。可以说，中国的住房保障制度，包括货币保障上的住房公积金制度，实物保障上的经济适用住房制度、公共租赁住房制度和廉租住房制度。从再生产理论各个环节看，生产环节由政府承担保障性住房建设；分配环节由需要保障住房的个人提出申请，经社区、街道办、区民政部门层层审核后公示，最后确定消费对象。交换环节按照市场经济规律的一般原则，实行商品交换。但廉租住房一般不应对外出售。在消费环节，由于属于住房保障范畴，因而不是一种无条件的自由消费。住房公积金制度在这一环节对其体现支持保障作用。如果没有住房公积金制度做支撑，很难说中国有完整的住房保障制度；如果缺乏了住房公积金制度，中国的住房保障制度很难保证其现有的明显作用。

从市场经济发展历程看，初级阶段以实物保障为主，中级阶段以实物和货币保障相结合，高级阶段以货币保障为主。中国的住房保障制度随着社会主义市场经济的完善和发展，最终要由货币保障来独霸天下，这就是住房公积金制度。因为住房公积金制度是住房货币保障的主要表现形式和有效载体，经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房保障制度等这些提供实物分配的保障模式最终都会逐渐淡出，但目前尚不具备淡出的条件。

住房公积金与住房公积金制度是两个不同的概念。二者既有联系又有区别，最大的联系是在许多地方可以相互混用，比如住房公积金的特点实际上也是住房公积金制度的特点，人们常说的建立住房公积金实际上是指建立住房公积金制度，可见在许多场合住房公积金制度可以简称为住房公积金，本书中也不例外。尽管如此，二者还是有着明显的区别。

住房公积金制度是有关住房公积金事项的法律法规和政策规定的统称。制度的内容应包括这一制度的建立依据、实施范围、管理机制、资金性质、管理原则、管理方式、运作模式、利益分配、风险防范、可持续发展等方面。住房公积金是在这一制度下建立的一种住房消费保障基金，是住房公积金制度的重要表达形式，是这一制度的依托和核心所在。

住房公积金的创新定义，从理论上对住房公积金的概念做出全新阐述，与现行概念的表述相比，抓住了住房公积金的核心和本质特征，因而显得更为具体、更为详尽、更为符合逻辑学中有关概念或者定义的基本特征。新旧概念的表述存在以下方面的不同。

(一)扩大了覆盖范围，实现城乡共享

新概念突破了住房公积金制度现有覆盖范围的限制，将其由位于城镇的“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)”扩大到不分城乡界限的所有单位，囊括了全社会范围内的一切单位，即不分城乡地域，一切合法设立的单位和组织都应该建立住房公积金制度，从而使住房公积金制度不再是城市和建制镇等部分区域、少数单位的一种特权，从而达到覆盖全国、实现城乡居民共享的目的。这一突破与我国21世纪城乡统筹协调发展的目标实现了紧密对接，符合“十二五”期间国家经济社会发展的总体目标。

恩格斯曾说：“住宅问题，只有当社会已经得到充分改造，以致可能着手消灭城乡对立，消灭这个在现代资本主义社会里已经弄到极端地步的对立时，才能获得解决。资本主义社会不仅不能消灭这种对立，反而不得不使它日益尖锐化。”由此看出，住房公积金制度在帮助人们解决住房问题时，首先应该考虑避免“城乡对立”。为此，作为中国住房保障制度重要组成部分和有效载体的住房公积金制度，在解决我国劳动者的住房问题时，必须将实现覆盖城乡作为发展目标，以避免城乡割裂、分离或对立。通过扩大覆盖范围，把住房公积金制度置身于社会宏观经济范畴，可以为住房公积金事业的发展提供更加广阔的空间和舞台。这也是建立住房公积金制度的基本原则和理论基础。

(二)放宽了缴存对象，全体劳动者共享

鉴于覆盖范围的扩大，缴存对象也必然放宽。新概念将住房公积金的缴存对象由“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工”扩大到“具有中华人民共和国国籍的所有劳动者”。允许走出校门的毕业生、社会自由职业者、农民工以及农民创办的集体企业、个体企业的所有劳动者，在法定工作期间(即正式退休之前)都有享受住房公积金制度的权利。这一突破，是住房公积金制度在我国优化公共政策，改善公共服务方式，提高公共服务供给水平，促进社会公平正义，实现构建和谐社会目标方面的具体体现。这一突破把住房公积金制度的建立纳入了社会发展的宏观背景之中，不仅为制度覆盖城乡、实现全民共享目标奠定了坚实的基础，而且为住房公积金事业的发展提供了更加广阔的舞台。

(三)明确了资金性质，定位于住房保障

新的表述将资金的性质明确界定为长期性“住房保障基金”，表述明确了三层意思。

一是解决归属权问题。定义明确了住房公积金的归属权属于缴存者个人，而不是缴存者个人和单位共同所有，更不是归所在单位或国家所有，这是原来定义中所没有明确的内容，加进新定义中将使其更加直观和透明。

二是有别于储蓄存款。住房公积金是一项住房基金，不存在“存款自愿，取款自由”，其用途“主要用于个人住房消费”，因而不是类似于银行存款的普通储蓄，更不是完全意义上的银行存款。划清了多年来住房公积金与银行存款扯不清理不断的纷争，从而把住房公积金制度涉及的业务与银行业务得以彻底理清。“主要用于住房消费”也为资金用途上实施的人性化政策留有余地。

三是制度的持久性。建立住房公积金制度不是权宜之计，而是一项长期政策。虽然与房改同时启动，但都是市场经济的产物。只要市场经济存在，住房公积金制度就有生存的土壤。所以，作为市场经济条件下的一种长期住房保障金，劳动者在法定的工作年限内，都有缴存住房公积金的义务，也都有享受其政策恩惠的权利，从而明确告知住房公积金具有长期性和稳定性，而非阶段性，澄清了住房公积金政策将会随着房改的结束而结束的错误认识。职工在正常的法定工作期限内，任何单位都不得以法律、法规和政策规定以外的理由，终止或者中断为职工缴存住房公积金。

(四)界定了基本功能，住房保障更加突出

功能是一个行业社会价值的体现，也是其存在的前提和基础，否则，这个行业就没有存在的必要，即使暂时存在最终也可能被其他行业所代替。住房公积金制度究竟有何功能，关系到住房公积金的生存和发展。新概念把住房公积金的功能界定在住房领域，明确提出住房公积金的主要功能是“个人住房消费”方面的保障基金，并未排除其他功能，目的是为发挥住房公积金制度支持保障性住房建设功能的发挥留有余地。(www.xing528.com)

住房公积金定位于保障功能，基于三个理由。

一是客观上具有存在的空间。当前和今后时期，住房、医疗和教育依然是广大人民群众基本生活中所面临的“三座大山”，这些问题作为社会的热点将持续存在。医疗方面，国家新的医改方案已经出台，预计到2020年，基本医疗保险制度将会彻底覆盖全国城乡，城乡居民医保已经并轨。教育方面，已经全面免除了城乡义务教育阶段的学杂费。从2007年秋季开始，国家已经建立起家庭经济困难学生资助政策体系，每年用于助学的财政投入、生源地助学贷款和学校安排的助学经费高达500多亿元，这是我国完善公平教育的又一项重要举措。目前看来，“三座大山”中只有住房这一阵地尚有一席之地。2007年8月召开的全国住房工作会议，曾把廉租住房建设和经济适用住房建设作为住房方面的社会保障，提到了各级政府的重要议事日程。明确指出，今后以中低收入家庭为对象的住房建设和供应，将依靠廉租住房和经济适用住房保障来解决。2009年又将公共租赁住房建设纳入保障住房体系，2010年又提出限价商品住房，在住房保障和住房供给方面的发展步伐逐年加快。2008年3月，时任总理温家宝在第十一届全国人民代表大会上所做的政府工作报告中，将完善住房公积金制度作为建立社会住房保障体系的重要内容，首次写进了政府工作报告，为住房公积金制度融入住房保障体系扫清了障碍。但是，鉴于住房公积金制度的特点，它不能与城市经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房争地位。因为，城市经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房的建设发展已经有独立的部门来承担，而且主要目标是保障性住房的生产，住房公积金只能在保障性住房和商品性住房消费方面寻找生存空间，谋求发展。

二是现实中存在合理需求。当前，国家已经制定了保障性住房(含经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房)的发展目标，把为工薪阶层解决住房问题提到了民生高度。然而，对租住廉租房、公租房的困难家庭和购买经济适用住房的工薪阶层来说，不论是租房还是买房，都有支付问题。住房公积金制度作为住房消费资金支持方面的配套政策，向中低收入家庭的租房者和购房者提供住房消费保障有着广阔的需求市场，自身也有着得天独厚的有利条件。

三是社会保障体系中有位置。市场经济中，作为人们衣食住行的最基本方面，养老保险、失业保险、工伤保险、基本医疗保险等，解决了劳动者的衣、食保障问题，而且目前已经有专门的机构在运作。那么住房消费保障谁来做呢?显然是留给了住房公积金。如果按照一些人的观点，住房公积金制度涉足养老、医治大病，挤进养老保险、医疗保险等领域，任其发展下去势必会丢掉自身独特的东西，变成毫无特色的“四不像”，甚至会被这些行业慢慢吃掉，最终消失殆尽。因此，住房公积金制度只有定位于住房(消费)保障，才能作为具备独特社会功能的行业而独立存在，这是新概念从关于住房公积金生命力的角度所显示的一个重要方面，揭示了住房公积金制度的社会价值所在。

(五)确立了制度目标，实现住有所居

建立住房公积金制度之初，我们就把在全社会范围内依靠国家、单位和个人的力量共同解决全体劳动者的住房问题，作为建立住房公积金制度的根本目的，20多年来的实践充分证明了这一方向是正确的。作为一种基金可以通过一定方式运作，积少成多，聚零为整，集中财力，利用各个所有者在资金使用上的时间差和数量差，分期、分批、分次集中资金力量解决中低收入家庭的购房支付能力不足问题，可以大大减轻购房者的经济支付压力，提升全体劳动者的住房消费能力，实现劳动者“人人有其屋”的美好愿望。新概念中明确住房公积金以住房消费为目的，是制度目标实现了回归。

(六)拓展了资金用途，使用渠道谨慎扩大

住房公积金新概念对住房公积金的用途做了原则性的限制，这就是住房公积金将“主要用于”个人的住房消费，但并没有采取专项基金的提法，没有规定必须专门用于住房消费的某一个方面，以免堵死其他用途渠道。

21世纪，了解民情，掌握民意，关注民生，服务民众，促进社会和谐稳定发展，是我们各项工作的出发点和落脚点，也是贯彻落实科学发展观，实现伟大中国梦的根本要求。住房公积金制度涉及亿万群众的切身利益，各项工作必须体现以人为本的现代理念，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋。尤其在住房公积金用途上，要体现以个人住房消费为其主要用途这一核心，将此作为最基本的原则性规定贯穿始终。但是，如果缴存者个人家庭遇到特殊情况(如大病医治、困难家庭子女就学、意外事故等)，家庭经济出现严重困难而需要救助时，应该作为特殊情况，允许其缴存住房公积金的家庭相关成员申请提取个人账户内的住房公积金，以体现住房公积金制度扶弱济贫、雪中送炭的人文关怀精神。这也就是住房公积金新概念中“主要用于”的含义所在。此外，对于政府建设保障性住房有偿使用住房公积金也属于主要用途以外的其他用途。这一界定是统一性和灵活性在住房公积金制度中的体现，折射出住房公积金制度与时俱进的时代魅力。

(七)强调了集中管理，奠定机构统一基础

住房公积金新概念首次在定义中规定了住房公积金必须由“政府机构集中管理”，体现出党和政府对住房公积金事业的关心和支持，体现出各级政府对住房公积金管理工作的重视。

近几年来，住房公积金行业出现了一些大要案，尽管原因是多方面的，但管理机构本身的因素也不可忽视。所以，新概念中把住房公积金的集中管理机构明确规定为政府机构，而非民间组织，这对于保障住房公积金的安全必定起到重要作用。在我国，不仅要求劳动者个人及其所在单位坚决执行国家住房公积金方面的各项方针和政策，而且要求管理机构必须按照国家有关法律、法规和政策规定，管好住房公积金，对缴存者负责，为国家尽责，让群众满意，使政府放心。同时，作为一项具有社会公共性质的住房基金，政府有权利和有必要实行统一管理。统一管理对提升住房公积金管理机构的社会地位有着积极作用，标志着住房公积金管理机构是政府机构，工作人员是国家公职人员。依靠政府的诚信和国家的力量，可以消除缴存人对住房公积金管理的各种顾虑。住房公积金必须有“政府机构集中管理”的界定，对于住房公积金事业的发展，犹如安装了一台强劲的发动机，使其发展搭上了安全稳定的顺风车。

(八)细化了资金来源，渠道更趋人性化

住房公积金新概念对住房公积金的来源渠道描述为“个人自主缴存或者由劳动者个人与其所在单位共同缴存”，说明住房公积金的来源渠道限定在两个方面：一是劳动者个人自主缴存；二是劳动者个人与其所在单位共同缴存。

劳动者个人自主缴存主要针对自由职业者。对一些自由职业者来说，在没有工作单位为其缴存住房公积金的情况下，允许他们以个人名义暂时自主缴存。通过个人履行义务而获得住房公积金政策的相关权利，消除了自由职业者内心深处“二等公民”的阴影，使这一群体可以摆脱受歧视的窘境，从而感受到社会的温暖。因为这一群体也需要解决住房，也需要住房公积金的帮助。住房公积金制度如果不考虑他们的利益需求，最终必将陷入遭人谴责的“锦上添花”之境地。如果政府对劳动者个人自己缴存行为在政策上有所鼓励，在资金上有所帮助，那么住房公积金制度必将更加完美。所以，这一界定是在现行政策基础上的新突破、新拓展。

住房公积金新概念将住房公积金定位于住房保障，决定了住房公积金制度必然成为中国住房保障制度的重要组成部分。这里包含两层意思：其一，住房公积金制度之所以是住房保障制度的组成部分，而不是唯一的住房保障制度，是由当前中国国情决定的。因为现阶段的政府住房保障投入不可能完全交给住房公积金去做，住房公积金还未能完全成为住房保障的“代名词”。其二，住房的货币化保障还没有成为唯一选项，现阶段依然需要通过提供实物住房保障来补充。其三，随着住房公积金制度的逐步完善和保障能力的提升，以货币化分配为主要内容的住房新制度将会更加完善，经济适用住房制度、公共租赁住房制度和廉租住房制度随之将退居次位，住房公积金制度最终会成为住房保障制度的唯一选项，独领风骚。