不同观点下的住房公积金定义解析

(一)住房资金说

皋玉凤等在《住房公积金规范化管理研究总报告》中说，住房公积金具有工资性、强制性和社会性。“住房公积金的‘三性’，决定了它是一种社会个人资金，既不同于财政资金，也不同于银行储蓄资金，又不同于养老保险、医疗保险和失业保险……”^[1]将住房公积金界定为用于住房方面的“个人资金”。1994年中国人民银行在《关于颁布〈政策性住房信贷业务管理暂行规定〉的通知》中，将职工住房公积金作为政策性住房资金的主要来源之一，做了界定，意味着住房公积金是一种住房资金。^[2]我们把与此相似的观点统称为“住房资金说”。

“住房资金说”力图从属性方面给住房公积金做出注解，因而在房改和住房公积金制度建立之初，成为当时的主流观点。从许多地方将住房公积金管理机构的名称命名为“住房资金管理中心”可以看出，“住房资金说”是当时人们对住房公积金的普遍认识。

在此情况下，一些学者试图将住房公积金的用途范围进行扩展，从社会再生产的角度进行阐述，认为住房公积金是一种用于住房生产、分配、交换和消费的个人住房资金。简言之，住房公积金是用于社会住房再生产的一种专项资金。但这种观点忽视了住房再生产各个环节具有不同的责任主体，不是住房公积金制度范围内的个人所能独自承担的这一事实，尤其在使用住房公积金问题上忽视了个人使用、管理机构使用和政府使用的界限，因而这一观点逐渐淡出人们的视野。事实上，住房的生产和再生产是政府和社会的责任，并非缴存住房公积金的职工个人所能承担。

(二)住房基金说

鉴于“住房资金说”没有突出住房公积金的个人住房消费这一核心，以及当时归集的住房公积金总量较小，按照住房资金的用途，一旦用于住房建设，可能会出现后续资金不足的问题，有学者思考着能否将住房公积金作为一种长期性的住房基金，用于个人解决住房问题，“住房基金说”的观点出现了。这一学派试图将住房公积金变成一种能保值增值、滚动发展的住房基金。

“住房基金说”虽很少出现在专家学者的论述里，可在现实工作中却司空见惯。将住房公积金统称为住房资金或住房基金相当普遍。1994年，财政部颁发的《建立住房公积金制度的暂行规定》明确指出，住房公积金在职工工作期间，由职工所在单位和职工共同缴纳，“归职工个人所有，作为个人住房基金，专户储存，统一管理，专项使用”。^[3]

这一观点试图从住房公积金的资金来源和管理方面进行描述，认为住房公积金是一种由国家、单位和个人共同筹集，专项使用的住房基金。许多地方也因此将管理机构的名称确定为“住房基金管理中心”，就是基于此种观点。然而，对于基金的管理，则涉及保值增值和滚动发展问题，如何实现住房公积金的保值增值和滚动发展，在当时又成了一个难以厘清的问题。

(三)住房储金说

鉴于“住房基金说”对住房公积金的保值增值和滚动发展方式、途径没有找出明确答案，对住房公积金的使用权限及用途没有做出清晰阐述，即如何保值、增值，如何滚动发展，谁可以将这一基金专项用于住房，是专项用于住房的生产还是专项用于住房消费，都显得比较模糊笼统，一些学者根据住房公积金所具有的个人所有性质、专项使用的特点，参加住房公积金制度的职工每年每月都要“按规定比例支出一定的收入，用于缴存住房公积金”，要解决自己的住房问题，必须通过长期储蓄积累资金，以提高个人住房支付能力的现实，试图从住房公积金的来源和用途方面进行注解，进而提出了住房公积金是个人住房储金的观点。具有代表性的如现行的《住房公积金管理条例》中对住房公积金的定义，以及苗乐如等人在《住房公积金制度发展状况及存在问题》中关于“住房公积金是一种义务性的长期住房储金”^[4]的论述等，都属于此种观点。他们认为住房公积金是个人的一种长期积累资金，是一种强制储蓄，是专项用于解决缴存者个人自我住房问题的一种长期住房储金。“住房储金说”最早体现在1991年上海、天津、江苏等地的住房制度改革方案中。现行《住房公积金管理条例》也基本采用了这种观点。(www.xing528.com)

(四)保障储金说

“住房储金说”只是强调了住房公积金的强制储蓄功能，使住房公积金侧重于住房消费方面的个人积累资金，在用途上倾向于缴存者个人的“储蓄积累”，淡化了国家单位使用住房公积金的现实性，没有突出国家在住房公积金形成中的作用，也没有体现政府集中管理，以确保资金保值增值的特点，在社会生活中容易被边缘化。尤其是伴随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，社会保障越来越引起政府的重视，住房公积金在住房保障方面的作用逐渐被人们所认识，住房公积金作为住房保障资金的观点也逐渐浮出水面。

孙华起等在《住房公积金规范化管理的目标》中指出：“住房公积金从本质上来说是一种职工所有的社会保障储金，是由政府强制归集、管理、使用的资金，不同于银行储蓄资金。”同时指出，“住房公积金作为社会保障储金，取之于民，用之于民”。^[5]此种观点认为，住房公积金不同于社会保障资金中的医疗保险基金、养老保险基金和社会救济基金，是定向用于个人住房方面的一种社会保障储金，可以说基本揭示了住房公积金的本质所在，体现了住房公积金在我国社会保障中的地位。

(五)住房工资说

“住房工资说”的代表人物是祝镇辉先生。他在《十论重新修订〈条例〉》一文中说：“用于商品交换的劳动报酬其中当然应该包括劳动生产力再生产所需的住房消费含量，这就是我们的住房公积金。”“住房公积金的社会法律地位，无论从理论逻辑出发，还是从这些年来社会实践证明，本人倾向于认定为住房工资”。^[6]这一观点认为，住房公积金实质上就是将劳动力再生产中住房消费含量的二次分配变为一次分配的直接体现，是职工劳动报酬中定向用于住房消费的一部分。“住房工资说”将住房公积金提升到职工劳动报酬的地位，虽然对其重要性有所加强，但却容易使住房公积金的强制缴存机制、政府统管模式受到威胁和瓦解。

(六)住房保障说

结合住房公积金的现实属性，住房公积金由单位和职工共同缴存，归职工个人所有，由政府机构实行集中统一管理的特点，也引发了住房公积金是个人住房消费保障基金观点的产生。何欣华在《关于住房公积金概念的重新思考》一文中指出，住房公积金是“主要用于个人住房消费的一种长期性住房保障基金”。^[7]此种观点认为，住房公积金的两种增长方式，决定了它具有基金的属性。一是依赖于逐月缴存而增长；二是依赖于利息滚动计入而增长。这两种方式均有利于其保值增值和滚动发展。从所有权看，住房公积金归缴存者个人所有，符合消费基金的一般特征，即个人有权支配其用于住房消费。与此同时，将住房公积金的用途严格限定在住房消费保障方面，而非社会的住房再生产方面，符合住房保障主要体现在个人住房消费方面的基本特征。由此得出住房公积金是用于个人住房消费的一种长期性“住房保障基金”。

这一观点与主流学者不谋而合。丛诚认为，“国家应在目前实施的住房公积金制度基础上，扩大住房公积金制度的覆盖面、提高缴存比例、改革利率规则、创新融资品种和赋予公积金制度更多的住房保障功能，使住房公积金制度成为集强制储蓄、资产积累和政策金融功能三位一体的普遍性住房保障制度”。^[8]李锋认为“没有住房公积金缴存职工参与的住房保障，是不完整的；没有住房公积金的资金支持，住房保障能力将被大大削弱”。^[9]《住房公积金参考》总编侯进祥先生也主张将住房公积金制度定位于中国的基本住房保障制度。从一个侧面说明了住房公积金所具有的社会保障性质，同时也说明住房公积金的住房保障制度定位，在我国理论界具有广泛基础。

在实践领域和立法部门，“保障基金说”或者“住房保障说”也获得了普遍认同。早在1996年，国务院办公厅转发的《国务院住房制度改革领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》(国办发〔1996〕35号)中就肯定了住房公积金的保障属性。该《通知》指出：“住房公积金是职工及其所在单位按规定缴存的具有保障性和互助性的职工个人住房基金。”2012年第一稿《住房保障法》(征求意见稿)将住房公积金纳入其中。不可否认，“住房保障说”对确立住房公积金在中国住房保障体系中的地位，为住房公积金制度成为中国基本住房保障制度奠定了基础，从而使住房公积金制度能够真正成为符合国情的社会保障制度的重要组成部分，跻身于社会保障行列。