上海预付卡备案数量严重不足

从第十二届中国零售商大会上获悉，2016年，中国零售业预付卡销售规模为7 673.86亿元，同比增长5.39%。这是自2014年以来售卡规模增速首次正增长，单用途预付卡销售企稳并有所恢复。

预付卡曾经是商户用来锁定客户的一种营销手段，商家有利可图，而消费者也乐在其中。不过，在预付卡行业发展的过程中，却频频曝出乱象：发卡企业遭消费者投诉、发卡企业关门跑路等，这严重地侵害了消费者的权益。

2016年12月23日，上海市单用途预付卡协会首次公布单用途预付卡商务信用警示企业名单，20家企业被警示，上榜的原因主要包含四点：一是数据未及时申报，备案信息未及时更新；二是第二、第三季度超额发卡；三是未备案，消费者投诉预付卡无法使用；四是消费者投诉集中。以西式糕点行业代表性企业上海克莉丝汀食品有限公司（以下简称克莉丝汀）为例，据了解，2016年以来，就不断有消费者投诉克莉丝汀因门店数量收缩，其发行的预付卡无法正常兑付，而此次克莉丝汀也榜上有名，原因则是消费者投诉集中。

1.存在的主要问题

发卡无门槛、资金缺乏监管以及信息不透明，是目前市场上发行单用途预付卡所存在的主要问题。事实上，很多预付卡商户结构度低、比较分散，这种情况下监管很难真正到位。不过，未来整个行业的监管会越来越严厉，也会使整个行业的自律性变得越来越强。此外，上海市单用途预付卡协会也出台了五星级企业名单，鼓励消费者主动挑选信用等级高的企业以规避风险。协会副会长范林根表示，协会自身没有处罚权，希望以此向社会进行警示，倒逼企业合规经营；同时，通过行业教育宣传引导企业诚信经营。

根据现行商务部下发的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部2012年第9号令），企业可自主发行单用途预付卡，只需事后备案登记。据统计，目前上海全市各类预付卡企业超过10万家，但截至2016年9月底，仅有375家发卡企业履行了备案手续。2016年前三季度，这375家备案企业共发卡7 864万张，发卡金额245亿元。截至2016年9月底，375家备案企业预收资金余额为197亿元。

2.监管尚需完善

预付卡滥发所反映出的深层次问题有以下三个方面。

一是现行法律法规对预付卡发行主体的规定模糊不清，导致无法认定发行行为的性质，纵容危害行为存在。当前国家对于此类预付卡的整顿力度也不尽一致，究其原因就在于现行法规对“其他金融机构或商家是否能发行自己的预付卡”尚无明确规定，造成该行为“既不合法，也不完全违法”。这就为不法商家开了方便之门，其中存在的鱼龙混杂的情况导致大量民间资金处于不稳定、无保障状态，对于未来的经济形势是一个巨大的隐患。

二是预付卡已经演变成商家的“低息贷款”模式，一旦资金链断裂产生“多米诺效应”，必将导致社会动荡。预付卡“先付款，后消费”的方式可以使企业提前回笼资金，提高资产的周转率和资金运营效率，而且发卡商家可以利用预付卡在发卡与消费的时间差所形成的在途资金，通过滚动效应获得巨大的无息现金流，这种避开相关部门监管措施的隐性效应不可忽视。部分企业为谋求更高利益甚至将资金用于地产、股票等其他项目，实际已将预付卡作为一种事实上的低息融资手段。此外，预付卡的定位经常陷入“灰色地带”，一旦财经纪律从严、反腐力度加大，就会严重影响到预付卡企业的销售业绩和经济效益，在此过程中若资金链发生断裂，极可能引发风险，甚至造成卷款潜逃，引发群体性事件。

三是监管部门在管理模式上依然体现出“旧模式、碎片化”的管理思路。2012年9月出台的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《办法》）规定：“发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内，到商务部门进行备案。凡进行备案的企业，必须在规定的存管银行，存管不低于上一季度预收资金余额的20%。”但截至2016年9月23日，上海市单用途商业预付卡备案企业公示名单中的备案企业仅320家，可见有大量发卡商户并未履行备案程序。即便商家履行了备案程序，一旦资金链断裂，20%的备付资金相较资金漏洞无异于杯水车薪。一方面，《办法》只规定了对有企业法人性质的发卡单位进行管理，个体工商户、个体经营户都不在监管范围内；另一方面，商务部门没有执法队伍，难以着手对该备案而未备案的企业进行执法处罚。(www.xing528.com)

3.国外的相关做法

美国的非现金支付系统的法律规制更关注金融体系运行安全，主要体现在以下两个方面。一是对属于存款性质的预付卡，由国家层面上的联邦存款保险公司负责监管。按照美国的购物卡规定，大额的存款性质的购物卡，都归属于央行系统来管制。二是对大部分州的非银行业者从事预付卡支付业务的，适用《资金划拨法》管制。这种管制体现在两个方面：首先，非银行机构（发卡人）所收到款额的用途受到严格限制；其次，非银行机构发卡人必须监督其属下的分店、经营点合法运作。这些对防止发卡人滥用预付款，保证其还款能力具有重要作用。

日本对预付卡管理的监督职责由金融厅承担，监督权具体体现为报告书审查权、检查权、责令整改权、取消登记权和行政处罚权。在预付卡发行上，对单用途预付卡（仅能在发行者处使用的卡）实行事后报告制度，对多用途预付卡（可在发行者以外使用）实行事前登记制度。同时，为了减少消费风险而特设了供托制度，即预付卡发行者所发行的预付卡的基准日未使用余额超过法定金额的，应在该基准日的次日起2个月内将相当于该基准日未使用余额的二分之一以上之金额作为发行保证金，委托距离主营业所最近的供托所保管，并向金融厅报告。除此之外，法律还允许发行者可以与第三方约定，由第三方在必要时代为承担缴付一部分或全部保证金的义务来代替供托。

4.建议

一是明确监督主体，建立联合执法制度。建议可考虑建立以央行为主导、银行业监督管理机构和工商行政管理机关为辅助的预付卡市场监管模式。明确央行对预付卡的监管职责，如有权审查预付卡发行申请，有权取消发行人发行预付卡的资格，有权对发行人的违规行为作出处罚等。工商部门可通过登记申报，制定预付卡合同格式文本，规范格式条款，建立失信企业黑名单，建立合同担保制度等措施进行工商日常监管。银行业监督管理机构负责对预付卡发行银行及托管银行操作的规范性实施审慎监管，加强风险监控。

二是建立预付卡公示与预警机制。一方面，可考虑建立预付卡公示制度，及时发布相关信息，便于消费者了解合法的预付卡信息，更好地保护消费者的合法权益；另一方面，利用信息化平台和已有的备案信息，通过将备案的企业加入预付卡预警系统，与消费者形成互动，让消费者届时注册登录并加入该预警系统，就能随时获知自己购买预付卡商家的各种信息，并可以在线上进行意见的表达与投诉。主管部门根据这些信息的反馈也可以对商家的某些迹象作出先期的预警，避免风险实际发生。

三是参照银行管理制度，实行金融手段监管。可以采取代理发行的模式。即银行作为享有发行权的主体，同时又可代理商家的发行委托。银行与商家之间建立委托代理关系，需要发行预付卡的商家为被代理人，银行为代理人。同时，商家应该在银行预存一笔保证金，以保证预付卡的兑现。实际发行的商家通过银行与相对人——预付卡购买者发生关系，银行向商家索取一定的代理费用。商家应当向银行交付一定发行保证金，而银行也必须在建立委托代理关系之时对需要发行预付卡的商家进行必要资质审核，如不符合要求，银行可拒绝商家的发卡要求，否则就必须对商家的无力偿付承担一定担保责任。同时，国家可以通过银行监督体系在源头控制预付卡流通的全过程，避免无序发行和过量发行引起的市场混乱和对金融市场的冲击。在今后商业诚信体系完善以后，也可以尝试将预付卡业务从银行金融业务中剥离出来，因为预付卡业务市场化是大势所趋。

四是建立相关的保险制度。可借鉴日本的供托制度的规定，建立针对预付卡的保险制度。将参加强制保险作为发卡商家的法定义务，商家定期自行或集体（如成立预付卡发行行业协会统一办理）缴纳保险费，保险公司则在商家无力偿付时支付保险金，从而达到转移风险、保护持卡人利益的目的。银行也可以将是否参加预付卡资金保险作为发卡审核的一个指标。

【注释】

[1]消费分数：指数100代表计划支出更多的人数比例等于计划支出更少的人数比例。指数小于100代表计划支出更多的人数比例小于计划支出更少的人数比例。计算过程：［（支出更多%＋支出相同%）／（支出相同%＋支出更少%）］×100。