江苏开发区的管理创新特色

经过40年体制机制创新,江苏开发区形成了一系列特色的管理创新做法,为区域内的制度建设提供了经验借鉴。

(一) 开放创新综合试验,建立开放型经济新体制

2015年9月,国务院批复同意在苏州工业园区开展开放创新综合试验,苏州工业园区成为全国首个开展开放创新综合试验区域。根据《国务院关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复》要求,苏州工业园区要紧紧围绕加快实施创新驱动发展战略,主动对接自由贸易试验区并积极复制成功经验,探索建立开放型经济新体制,推动产业结构迈向中高端水平,提升在全球价值链中的地位,更好地培育参与国际经济技术合作与竞争的新优势,加快建设开放引领、创新驱动、制度先进、经济繁荣、环境优美、人民幸福的国际先进现代化高科技产业新城区,成为构建开放型经济新体制的排头兵,为国家级经济技术开发区转型升级创新发展提供经验。

开展开放创新综合试验以来,苏州工业园区一方面充分借鉴自由贸易试验区等其他区域经验,另一方面大胆创新、自我探索,围绕打造中国开发区升级版、建设世界一流高科技产业园区、提升国际化开放合作水平三大发展目标,构建创新园区。截至2017年底,苏州工业园区在双向开放合作、产业优化升级、国际创新驱动、行政管理体制、城市综合治理等领域共取得了79项改革成果。园区以开放的主动赢得发展的主动、国际竞争的主动,健全投资贸易便利化制度,积极应对世界投资贸易规则重塑带来的挑战,叠加复制推广50余项自贸区政策功能。同时,在此基础上,园区于2019年编制完善《苏州工业园区深入落实开放创新综合试验总体方案推广复制自由贸易试验区政策实施办法》,重点聚焦投资双向开放、贸易转型升级、金融开放创新、现代政府管理等四大领域政策功能,拟定了24条拟复制推广政策。

作为改革开放的“前行军”,苏州工业园区开放创新综合试验的成果得到国家和省市普遍关注。国家层面,已复制推广跨国公司外汇资金集中运营试点、外商投资企业资本金结汇管理方式改革试点等14项改革经验,部分改革经验已复制推广到天津生态城、重庆互联互通项目等中新合作项目管理中。省级层面,2017年江苏省政府办公厅正式发文推广园区10项创新举措,“一枚印章管审批、一支队伍管执法、一个部门管市场、一个平台管信用、一张网络管服务”等园区经验在全省推广。市级层面,中新跨境人民币创新业务试点、区域互利合作机制、全国和谐劳动关系综合试验区等多项经验得到复制推广。(3)

(二) 相对集中行政许可权改革,提高行政审批效率

根据《中央编办、国务院法制办关于印发<相对集中行政许可权试点工作方案>的通知》,江苏省成为相对集中行政许可权试点之一,要求以清理减少行政审批事项、优化审批流程、公开审批标准、规范审批行为和加强监督管理为重点,探索推进相对集中行政许可权,创新行政审批方式,提高行政审批效率,便利企业和群众办事,进一步激发市场和社会活力。通过试点探索总结经验、理清思路,为研究制定面上改革政策提供决策参考。

2015年3月,江苏在南通全市域、苏州工业园区、淮安盱眙县、盐城大丰区开展了首批相对集中行政许可权改革试点。2016年6月,经国务院同意,省委省政府又确定苏州、无锡、泰州、淮安4个设区市本级和南京江北新区,张家港、江阴、武进、句容、高港、洪泽、邳州等7个县(市、区),南京经济技术开发区等19个省级以上开发区为第二批相对集中行政许可权改革试点地区。2017年8月,江苏在全国率先发布《国家级开发区全链审批赋权清单》,依照法定程序赋予国家级开发区220项设区市级经济管理权限。

目前,江苏共有5个设区市、17个县(市、区)、27个开发区的试点行政审批局正式运行,试点地区按“撤一建一”的原则组建行政审批局,将市场准入、投资建设等领域的行政许可权划转至行政审批局,实现“一枚印章管审批”。通过厘清审批部门和监管部门的职责分工,构建统一高效的“互联网+审批”平台,完善审批、管理、监督运行机制和内外部监督制约机制,强化简政放权与有效监管无缝对接。原来需要多部门办理的行政审批事项,由部门之间协调变为行政审批局内部流转,有效解决了审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多等“一长四多”问题。试点地区审批局与主管部门之间还建立审管信息双向推送机制,以加强事中事后监管。试点改革成效主要表现在“快、严、好、优”四个方面上:优化了审批流程,让审批速度更快;建立了审管推送机制,让监管力度更严;推动实现“开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成、工业建设项目施工许可50个工作日内完成”的“3550”目标,让营商环境更好;支撑了“不见面审批”改革,让审批服务更优。

(三) 综合行政执法体制改革,建立健全适应发展要求的体制机制

为贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神,按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》关于深化行政执法体制改革的有关部署和省委省政府《关于印发<江苏省贯彻落实法治政府建设实施纲要(2015—2020年)实施方案>的通知》(苏发〔2016〕30号)、《关于深化行政审批制度改革加快简政放权激发市场活力的意见》(苏发〔2016〕42号)的要求,进一步理顺行政执法体制,加强事中事后监管,切实解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题,大力提升执法效率和监管水平,加快推进政府治理体系和治理能力现代化,省委下发《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》,要求进一步转变政府职能,强化事中事后监管,以构建“集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法”基层政府治理架构为目标;以权责清单为边界;以信用监管为核心;以网格化管理为基础;以“双随机一公开”为抓手;以大数据为支撑;以综合行政执法为手段;以线上线下相结合的制度链为保障;建立健全权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制,为推进“两聚一高”新实践,建设“强富美高”新江苏提供有力保障。

(四) 区域能评、环评改革试点启动,影响力正在扩大(www.xing528.com)

江苏紧紧围绕省委省政府关于深化改革的决策部署,加快推进行政审批制度改革,在有条件的区域开展以“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”取代项目能评、环评试点工作,建立江苏开发区进区项目准入标准,实行政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束的管理模式,逐步实现区域评价取代每个项目的独立重复评价。加快建立完善事中事后监管机制,待条件成熟后总结经验在省内各开发区(区域)复制推广。

《省政府办公厅关于印发省商务厅等部门江苏省以“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”取代项目能评、环评试点工作方案(试行)的通知》(苏政办发〔2017〕19号)要求,对试点区域内一般行业项目实行承诺备案管理,对高耗能行业项目和耗煤项目实行重点管理,逐步实现区内非独立选址项目不再审批或简化审批,探索“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”,取代项目能评、环评,建立江苏开发区入区项目准入标准,逐步取代每个项目独立重复评价。首批试点集中在5个功能区,即南京江北新区、南京生态科技岛经济开发区(江心洲)、昆山花桥经济开发区、南通崇川经济开发区、苏州宿迁工业园区。

“区域能评+区块能耗”是在特定区域内对固定资产投资项目实行“能源‘三控’+分类管理+能效标准”的节能审查管理模式。在不突破项目所在地的能源消费强度、能源消费总量和煤炭消费总量控制目标前提下,简化节能审查环节,增强用能单位节能减煤的主体责任意识。

区域能评分为三个步骤。第一,试点区域编制《区域节能报告》,提出本区域2020年能源“三控”目标;第二,界定行业和用能分类,8大高耗能行业、国家确定的产能过剩行业、单位工业增加值能耗高于试点区域平均控制目标的行业,均为重点行业,其余为一般行业,一般行业的耗煤项目视同重点行业项目;第三,实施分类管理,对一般行业项目实施节能承诺备案和定期报告制,对重点行业和耗煤行业实施节能审查管理。重点行业和耗煤项目严格执行节能审查制度,其中,高耗能行业新增产能项目,须通过节能量交易实现能耗“等量置换”或“减量置换”,耗煤项目严格落实煤炭替代要求。除需上报国家核准的固定资产投资项目、煤炭替代来源超出所在设区市的项目,省级节能审查权限委托试点开发区所在县(市、区)行使。项目竣工后,验收通过方可投产运营。

“区域环评+环境标准”突出规划环评对优布局、控规模、调结构、促转型的作用,加强对项目环境准入的约束。试点地区根据改善环境质量目标,制定空间开发规划的生态空间清单,限制开发区域的用途管制清单、园区污染物排放总量管控限值清单等,实行清单式管理。对已通过规划环评审查的区域,在落实规划环评意见并符合区域经济发展、土地利用、城乡建设、生态环保等规划要求范围内,除需国家、省级环保部门审批的项目,其他建设项目环评均可简化。

苏宿工业园稳步推进区域能评、环评改革试点工作。根据《省政府办公厅关于印发省商务厅等部门江苏省以“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”取代项目能评、环评试点工作方案(试行)的通知》(苏政办发〔2017〕19号)文件要求,宿迁着力推进苏宿工业园区改革试点工作开展,目前,园区共有13个项目通过区域能评审查,1个项目能过区域环评审查。改革试点工作列入省委改革办2018年改革经验案例。

(五) 自贸区改革经验推广探索,进一步释放制度创新活力

根据《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》精神要求,全国范围内复制推广的改革事项主要包括三个方面:一是投资管理领域“负面清单以外领域外商投资企业设立及变更审批改革”“税控发票领用网上申请”“企业简易注销”3项;二是贸易便利化领域“依托电子口岸公共平台建设国际贸易单一窗口,推进单一窗口免费申报机制”“国际海关经认证的经营者(AEO)互认制度”“出境加工监管”“企业协调员制度”“原产地签证管理改革创新”“国际航行船舶检疫监管新模式”“免除低风险动植物检疫证书清单制度”7项;三是事中事后监管措施,主要包括“引入中介机构开展保税核查、核销和企业稽查”“海关企业进出口信用信息公示制度”2项。

推动自贸区和开发区联动发展。江苏开发区贯彻落实《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》精神,依托苏州工业园区、昆山两岸产业合作试验区、南京江北新区和海关特殊监管区等各类开放平台实现“分散突围”,争取国家自贸区改革政策在江苏省最为重要、最具可能性的开发区尽快落地。积极复制推广上海自贸区成功经验,其中,国务院复制推广的29+19项改革事项均已落实,省政府推广的6项改革任务有序推进,进展良好。通过复制推广,投资便利化取得进展,贸易便利化进一步提升,金融举措持续创新,综合监管能力得到加强。2019年8月2日,国务院同意设立中国(江苏)自由贸易试验区,涵盖南京片区、苏州片区、连云港片区,总面积119.97平方公里。其中,南京片区建设具有国际影响力的自主创新先导区、现代产业示范区和对外开放合作重要平台,苏州片区建设世界一流高科技产业园区,打造全方位开放高地、国际化创新高地、高端化产业高地、现代化治理高地。连云港片区建设亚欧重要国际交通枢纽、集聚优质要素的开放门户、“一带一路”沿线国家(地区)交流合作平台。

在方便外资进入、下放审批权限方面,江苏省的探索领先全国。从2013年11月1日起,将省辖市的外资审批权限由原来的3000万美元扩大到1亿美元,使得绝大多数外资项目可以在地方办结相关审批手续。从2013年11月20日起,江苏省所有县(市)获得3000万美元的外资审批权限。2014年4月,昆山深化两岸产业合作试验区获得与苏州工业园区同等的3亿美元的外资审批权限。同年5月21日,在江苏省开展3000万美元以下鼓励类及允许类外资项目的“清单式审核、备案化管理”外资快速审批试点工作。