开发区管理的创新内涵解析

(一) 开发区管理体制演变历程

开发区综合实力是衡量开发区发展质量的重要指标。开发区综合实力分为软实力和硬实力两类:软实力包括开放程度、制度、文化、政府管理、企业管理等;硬实力包括资本、技术、基础设施、人才、区域环境等。其中,开发区管理体制是决定开发区软实力强弱的重要因素。开发区管理体制指的是开发区管理组织所具有的管理功能及其制度体系与特征。

根据开发区发展历程,其管理体制的演变分为三个时期:1984—1994年,开发区管理体制的未定型期。这是我国开发区的创建和探索阶段,大批开发区相继成立并在探索中起步发展,未形成统一的管理体制。1995—1996年,开发区管理体制的相对一致期。在这期间,我国开发区建设进入稳定发展阶段,地方政府把一部分管理职能下放至开发区的管理机构。开发区实行“小政府,大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效,能够给园区企业快速办理各种证件和手续,是管理体制的“相对一致期”。1997年至今,是我国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整,行政权力逐渐集中到上级主管部门,开发区失去了单独办理相关业务的权力。由于开发区急剧扩张,与其他城区的矛盾也凸显出来。各开发区管理体制开始依托自身情况而分化,逐步形成了三种基本管理体制:政府主导型管理体制、企业主导型管理体制和政企混合型管理体制。这三种管理体制各有利弊,在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。(1)

1. 政府主导型管理体制。这种管理体制强调政府在开发区管理过程中的作用,特点是由开发区所在地政府或政府职能部门对开发区进行直接管理。例如,上海漕河泾新兴技术开发区,该开发区成立于1986年,位于上海市西南部,地跨徐汇区和闵行区。由上海市政府全面领导开发区的建设和发展,市、区两级政府的职能委、办、局在开发区内行使各自的职权。1988年成立开发区发展总公司,为国有有限责任公司,注册资金5.02亿元,具体负责开发区的开发、建设、经营、管理和服务。开发区不设管委会,只指定区外主要管理部门协调管理,开发区建设初期的土地由政府划拨。1991年被设立为国家级高新区后,园区土地开发依靠借贷,取得收入后滚动发展,其中市政府批准了1亿元贷款进行开发启动。目前开发区已成为上海市唯一融国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区和国家级出口加工区于一体的开发区,先后在上海及周边地区成功建立多个园区,包括盐城分区、海宁分区等,成为园区运作经验转移和品牌复制的典型。

2. 企业主导型管理体制。该管理体制又被称为“无管委会管理体制”,特点是管理机构本身是营利性的企业,以企业作为开发区的发展者与管理者,政府不再设立派出机构,而是通过建立经济贸易开发总公司作为具有法人地位的经济实体,来组织区内的经济活动,同时经济贸易开发总公司承担部分政府职能,开发建设的主体不是一级行政组织或政府派出机构,而是经济贸易开发总公司,由它直接向县政府负责,担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能,其他管理事务如人事、税收、工商等仍由政府的相关职能部门来行使。例如,上海紫竹高新技术产业开发区,该开发区成立于2001年,位于上海市闵行区的东南角,一期规划用地13平方公里。开发区由上海市闵行区人民政府、上海交通大学、上海紫江集团、上海联和投资有限公司等七家股东单位共同投资组建,注册资本20亿元。紫竹科技园公司负责开发区开发建设和产业发展,紫江集团组建管理团队,园区公司主要领导由紫江集团派遣。政府与紫竹科技园公司每5年签订一次合作框架协议,对开发规划、配套建设和人才引进等事项进行约定。这种开发模式,既保持了政府在政策运作、项目审批中的权威优势,又融合了民营企业高效、快速、灵活的市场运作优势。2003年开发区被列为市级高新区,2011年升级为国家级高新区。在全国国家级高新技术产业开发区中,上海紫竹高新技术产业开发区作为迄今全国唯一以民营企业为开发主体的国家级高新区,吸引了许多国际巨头设立地区总部和研发中心。

3. 政企混合型管理体制。这是一种政府和企业相互结合与联合管理的管理体制。按照开发区管委会与发展总公司之间的关系,政企混合型管理体制分为政企合一型与政企分离型两种管理体制。政企合一型管理体制是在开发区管委会下设立一个发展总公司,管委会负责决策和其他服务性职能,发展总公司负责开发区内的基础设施建设;政企分离型管理体制是管委会作为地方政府的派出机构行使政府管理职能,不直接干预企业的经营活动,重点在协调和监督;开发区的总公司或专业公司作为独立的经济法人,进行企业内部的自我管理,从而使政府的行政权和企业的经营权相互分离。(www.xing528.com)

园区开发模式的优劣势见表2-7。

表2-7园区开发模式演进及优劣势比较(2)

(二) 江苏开发区制度建设的核心内容

1. 注重法制化建设,提高政策执行效力。为贯彻落实《中共中央、国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》(中发〔2015〕13号)、《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号),进一步发挥开发区改革开放排头兵和转型升级主阵地作用,引领经济结构优化调整和发展方式转变,江苏省委办公厅颁布《关于促进江苏开发区改革和创新发展的实施意见》,努力把开发区建设成为践行新发展理念和培育发展新动能的引领区,高水平营商环境和便利创业创新的示范区,先进制造业和现代服务业的集聚区,深化改革开放和体制机制创新的先行区。2017年,省政府印发《关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的决定》(苏政发〔2017〕86号),要求各设区市要通过委托、下放等赋权形式,切实做好国家级开发区全链审批的赋权衔接和落实工作,确保相关权力事项下放到位、落地见效。各地可参照国家级开发区做法,依照法定程序,充分赋予省级开发区管理机构行政审批、经济协调与管理,以及必要的执法管理权限。开发区管理机构要落实《江苏省省级以上开发区机构编制管理暂行办法》规定,进一步整合归并内设机构,体现开发区精简、高效的管理特点,工作重心向经济管理和投资服务聚焦。2018年《江苏省开发区条例》正式施行。

2. 因地制宜,制定江苏特色制度。江苏开发区凭借创新和先行先试的精神,为实现园区的进一步发展,根据各园区实际情况,大胆创新体制机制,制定了具有自身特色的体制机制。例如,为推进园区产业转型升级,江苏开发区基于产业基础与园区现状,提出了清晰的路线图,即“一特三提升”。“一特”:就是着力打造特色创新集群,把培育特色产业集群作为基础,把加快集聚特色创新资源作为关键,把引才工作摆到重中之重位置。“三提升”:一是着力提升土地产出率,树立“以亩产论英雄”的导向,按投入强度和单位产出水平,对“低产田”和“高产田”进行差别化的资源配置和政策支持;二是着力提升资源循环利用率,推动前端的清洁生产、后端的废弃物资源化,促进上下游企业链接,努力实现能源梯级利用和物质循环利用;三是着力提升智能制造普及率,积极创建智能工厂,有条件的园区要在智慧园区建设方面积极探索。其中,出现了一些鲜明的改革风向。如“以亩产论英雄”的导向,是对以往开发区惯用的“铺摊子”、贪大粗放式发展的一种反思与纠偏。