开发区开放发展的意义与方向

开发区是地方政府为促进区域经济迅速发展而设置的专门机构,重点在于挖掘具有经济增长潜力的地区,充分利用两种资源和两个市场,发挥规模经济和范围经济,可以说开放发展是开发区建设的应有之义。

2014年习近平总书记视察江苏时指出,江苏应主动服务中央对外工作大局,创新对外开放思路举措,增创开放型经济新优势,拓展对内对外开放新空间。2015年党的十八届五中全会确立了五大发展理念,开放发展范围进一步扩大。2018年博鳌亚洲论坛上,习近平总书记指出,我国将继续扩大开放、加强合作,坚定不移奉行互利共赢的开放战略,坚持引进来和走出去并重。因此,开发区开放发展的重点就是要在新时代新发展理念指导下,立足我国改革开放新局面,把握高水平开放新要求,提高园区对外开放的质量和发展的内外联动,促进园区经济的高质量发展。

(一) 新时代开发区开放发展的使命和要义

自1984年设立第一批开发区至今,我国开发区已经走过35年的发展历程。这期间,伴随着我国对外开放水平的逐级提升和制造业发展水平的日益提高,尤其是加入世界贸易组织以来进一步加快开放步伐,我国开发区对外开放的重点方向和开放内容不断发生变化,从初期重点推进园区基础设施建设和招商引资,逐渐演变为在以“自由贸易试验区”体制为特征的对外开放条件下更高层次地推进园区产城融合和创新驱动发展。

近年来,我国开发区发展被赋予新时代、新使命,尤以自由贸易试验区设立为重要创新举措,园区开放发展已经进入一个新的阶段。2013年党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定,提出让市场在资源配置中起决定性作用和走创新驱动的发展道路。同年9月,上海自由贸易试验区成立,标志着我国对外开放从外向型经济向开放型经济的转变(党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代,并再一次明确对外开放要从外向型经济进入开放型经济)。自上海自由贸易试验区成立后,截至目前,国家已经陆续批准了包括江苏省在内的18个自由贸易试验区,进一步宣示我国对外开放的决心,不断推动国际投资贸易便利化和自由化。

进入新时代,开发区在开放发展中肩负的使命和责任也有了新的内涵。一方面,开发区要继续发挥好经济发展与对外开放中的带头引领作用。2017年2月,国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》,明确提出进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用,形成新的集聚效应和增长动力,引领经济结构优化调整和发展方式转变。2017年4月,科技部发布《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》,明确提出要将国家高新区建设成为具有重大引领作用和全球影响力的创新高地,培育和发展战略性新兴产业的关键载体,转变发展方式和调整经济结构的重大引擎,成为建设创新型国家和世界科技强国的重要支点。开发区仍然承担着深化改革、扩大开放、促进创新、发展经济的急先锋的角色,要在改革进入深水区、经济发展进入新阶段的背景下,为江苏乃至全国探索出一条中国特色的可持续发展道路。另一方面,开发区还要承担起带动区域协调发展的新作用。2017年4月,国家发展改革委、科技部等五部委联合发布《关于支持首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设的通知》,明确提出要建立健全以园区为核心载体的平台支撑体系,构建特色鲜明的现代产业集群。2017年5月,国家发展改革委、国土资源部等八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,明确提出要支持“飞地经济”模式的园区发展,进一步优化资源配置,促进要素流动和区域协同发展。开发区作为贯穿国家战略的先发平台,要由过去主要集聚吸纳各种要素资源,带头发展,逐步过渡到依托国家重大发展战略,抢占发展高地,向辐射带动周边地区发展转变。开发区要在实施“一带一路”倡议中发挥好支撑促进作用,在加快推进经济转型升级中发挥好引领示范作用,在发展地方区域经济中发挥好辐射带动作用。

(二) 江苏开发区开放发展的核心内容

1. 充分利用两个市场,拉动产业高质量发展。初期,江苏开发区的工业规模、外资利用成效有限,引进的多为劳动密集型的中小企业,且以民营企业为主。随着1992年上海浦东新区的设立,江苏开发区借助独特的区位优势迎来了巨大的发展机遇。在财税政策、土地资源的支撑下,开发区开始由纯粹的生产模式向“生产—贸易”模式转变,昆山经济技术开发区更是成为我国首个县级市国家级开发区。2000年前后,尤其是加入世界贸易组织后,大量海外加工贸易订单涌入,极大地拓展了苏南园区的贸易渠道,扩大了出口规模,为工业园区制造业发展提供了重要的技术、资本和市场需求。特别是苏南地区开发区技术密集型产业比重快速上升,产值占工业总产值比重达到50%以上。开发区加强了产业层次提升力度,设立了企业入驻门槛,提升了开发区用地产出效益。但是随着国际经济环境的变化,开发区以外向型经济为主体的发展模式面临挑战。受金融危机影响,2009年开发区进出口总额大幅下降。为了减少宏观经济风险,江苏开发区开始转变发展战略,围绕外资企业大量发展内资企业,内资企业也开始由配套服务向自主生产转变,实际利用外资额自2014年开始逐渐减少。2011年以后,随着人口、土地等红利的逐步消弭,中央相继出台了一系列引导开发区转型的文件,开发区转型面临新的形势和要求。开发区不断探索取得了一定的成效:加快探索科技创新方式,强调创新、创业人才的重要性,合理布局高端产业,着力引进高质量项目;强调存量更新的可实施性,改变以往单纯以产出效益为评价标准的用地更新方式;在保证制造业主体地位的基础上,部分开发区寻求在区域承担更大的服务职能。可以看出,江苏开发区根据形势变化,充分利用两个市场,不断探索产业的升级,推动产业高质量发展。(www.xing528.com)

2. 统筹省域内开发区协调发展,实现跨区域的资源和要素优势互补。由于多方面因素叠加的影响,江苏南北经济呈明显的梯次分布,发展差距较大。根据江苏统计年鉴数据显示,苏南地区高技术产业和服务业已具相当规模,苏中地区和苏北地区传统产业的比重还比较高。在当前劳动力成本攀升、资源要素瓶颈凸显的背景下,苏南开发区应该加快产业转型升级,聚焦创新引领和高端制造,同时推进技术外溢,拉动落后地区的经济增长。

表2-52000—2017年苏南地区产业结构情况(单位:亿元)

数据来源:《江苏统计年鉴》

3. 积极融入新时代全面开放新格局,加快完善全球制造业生产力布局。当前世界经济出现了逆全球化趋势,贸易保护主义抬头,大国间的贸易摩擦频发。在这样的全球经贸局势下,中国承担起大国应有的责任和担当,致力于积极构建多边经贸合作框架,尤其是“一带一路”倡议的提出开启了国际合作新局面。江苏开发区在继续保持良好国际经贸往来的基础上,积极推进对外投资,加快“走出去”步伐。截至2019年,江苏已有柬埔寨西哈努克港经济特区和埃塞俄比亚东方工业园2家国家级境外经贸合作区,印尼东加里曼丹岛农工贸经济合作区、江苏-新阳嘎农工贸现代产业园、印尼吉打邦农林生态产业园和徐工巴西工业园等4家省级境外经贸合作区,以及一批培育中的境外经贸合作园区。推动境外经贸合作区建设,是当前参与“一带一路”建设的现实选择和重要突破口,也是推动有条件、有需求的企业抱团走出去,共同开拓新兴市场,培育形成贸易新增长点的有效路径。境外园区在为江苏企业“走出去”探寻路径、提升服务的同时,为提升制造业科技含量,提高产品品质和效率,加快传统制造业升级转换提供了更广阔舞台。

表2-6省级以上境外经贸合作区名录

资料来源:江苏省商务厅