江苏开发区的制度和政策解析

江苏开发区秉承制度先行的发展理念,在开发建设过程中,紧跟时代发展要求,出台地方法规,发布各类实施意见与方案,落实创新、人才、资金、土地等支持政策,以科学的顶层设计引领开发区发展,确保开发区建设沿着正确的方向不断向前推进。

(一) 法制化建设

江苏是全国率先实施开发区立法的省份之一。在国家尚未对开发区进行立法的大背景下,1986年12月,江苏结合开发区发展实际,通过了《江苏省经济技术开发区管理条例》,从地方立法层面明确了经济技术开发区应承担的职责和享有的优惠政策,对推动开发区在建设初期快速发展发挥了积极作用。此后,为适应开发区发展的新形势和新需求,江苏又分别于1993年、1997年和2004年对《条例》进行了三次修订。

表1-61993年、1997年、2004年江苏省开发区管理条例三次修订内容

(续表)

数据来源:江苏省人民代表大会常务委员会网站

随着中国经济进入新常态,江苏开发区建设也面临新形势、新情况和新变化,原有的《条例》不能适应当前开发区建设和发展的新要求。在此背景下,2018年1月24日,《江苏省开发区条例》由江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过,定于2018年5月1日起正式实施。作为全国首部统筹各类开发区的地方性法规,《江苏省开发区条例》将开发区建设所涉及的规划布局、要素保障、转型升级、体制机制创新等配套措施上升为法规规范,明确开发区应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,遵循改革创新、规划引领、集聚集约、特色发展的原则,把握高质量发展要求,加快向现代产业园区转型,成为践行新发展理念和培育发展新动能的引领区、高水平营商环境和便利创业创新的示范区、先进制造业和现代服务业的集聚区、深化改革开放和体制机制创新的先行区。

(二) 总揽性政策演进

2012年12月,江苏省商务厅出台《关于加快开发区转型升级科学发展的实施意见》,提出开发区的总体发展目标,即以企业国际化、城市国际化、人才国际化为重点,以科技创新为核心,以功能创新为支撑,以体制机制创新为保障,坚持先进制造业与现代服务业并重、利用境外投资与境内投资并重、经济发展与社会和谐并重。

为进一步推动经济技术开发区体制机制创新、开放型经济发展、产业转型升级、营商环境改善、绿色集约发展和特色发展,2014年12月,江苏省出台了《省政府关于加快江苏省经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》,鼓励开发区建设“一区八园”(1) ,并细化了开发区分类指导和动态管理的内容。

为进一步发挥开发区改革开放排头兵和转型升级主阵地作用,引领经济结构优化调整和发展方式转变,江苏省委、省政府于2017年8月出台了《关于促进江苏开发区改革和创新发展的实施意见》,对新形势下做好开发区工作作出了全面部署。该实施意见涵盖8大类共30条具体举措,包括分类指导、统筹布局、集聚高端要素、深化改革、加强制度建设、提升开放层次和深化调整转型等内容,推动开发区向集成产业功能、生态功能、制度创新功能以及部分生活服务功能的现代产业园区转型。

2019年,江苏省出台《关于推动开放型经济高质量发展若干政策措施的意见》,该文件在梳理总结江苏40年改革开放经验的基础上,制定了加快推进开发区向现代产业园区转型、打造各具特色的改革开放试验田、建设更高能级开放载体平台的政策措施。

表1-7《关于推动开放型经济高质量发展若干政策措施的意见》主要内容

数据来源:中共江苏省委办公厅网站

(三) 创新政策

创新是引领开发区高质量发展的第一动力,相关政策对创新发展均提出明确要求。

2012年12月《关于加快开发区转型升级科学发展的实施意见》,提出开发区以科技创新为核心,以功能创新为支撑,以体制机制创新为保障,致力于提高开发区集约发展和创新发展水平,致力于增强开发区体制机制活力。

2014年12月《省政府关于加快江苏省经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》,提出创新行政管理体制,鼓励开发区简政放权,科学配置职能机构,公开高效运行。

2017年8月《关于促进江苏开发区改革和创新发展的实施意见》,要求提升创新发展能力,支持开发区构建富有活力和竞争力的创新创业生态系统,形成多元主体参与的开放式协同创新体系;提出建优建强创新载体,支持开发区依托现有基础和优势产业,建设重大科技基础设施等。(www.xing528.com)

2019年1月《关于推动开放型经济高质量发展若干政策措施的意见》,强化开放与创新融合,通过开放集聚全球创新要素,鼓励外资参与江苏省全球产业科技创新中心建设。

在近年来江苏出台的创新专项政策中,对技术创新、构建创新系统等均提出明确要求,作为经济发展的重要载体,这些政策要求同样适用于江苏开发区。江苏省人民政府于2016年8月出台《江苏省贯彻国家创新驱动发展战略纲要实施方案》,提出要从推进产业技术体系创新、培育壮大创新主体、优化区域创新布局、建设创新创业人才高地、构建创新生态系统等方面提高创新型省份建设水平。同时出台的《关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设的若干政策措施》,从完善创新型企业培育机制、推进简政放权、打通科技成果转移转化通道、造就适应创新发展要求的人才队伍、加强科技创新载体平台建设、强化对科技型中小企业的金融支持、加大政府引导和支持力度这七个方面出台了40条政策,对开发区创新发展具有重要的指导意义。

(四) 人才政策

良好的制度设计,公开平等、竞争择优的制度环境,是人才充分施展才能的根本保障。面对地区间愈加激烈的人才竞争态势,江苏开发区树立全球视野、战略眼光,实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策,努力形成具有区域特色的人才引进、培养、使用、奖励、流动和保障等整体配套的人才政策体系。

近年来,为进一步优化人才发展环境,吸引和鼓励海外高层次人才来江苏创新创业,江苏省推进政策、人才、载体、项目和服务“五位一体”联动,先后于2011年6月和10月发布了《关于印发江苏省海外高层次人才居住证制度暂行办法的通知》《江苏省海外高层次人才居住证制度暂行办法实施细则》,明确落户园区的海外高层次人才应享受的各种优惠政策,对居住证的申领、管理以及持证人可享受的待遇等作出了详细规定。

2016年12月,江苏省出台了《关于进一步加快苏南国家自主创新示范区建设的有关人才政策措施》,就苏南五市引进人才从允许特设岗位引进急需紧缺人才和领军人才、放宽急需紧缺外籍人才引进条件、下放高级职称评审权、明确薪酬分配自主权、优化载体建设五个方面做了详细规定。

2017年1月,江苏省委印发《关于聚力创新深化改革打造具有国际竞争力人才发展环境的意见》,指出要从完善人才培养机制、加快人才引进机制、创新人才使用机制、健全人才优先发展保障机制和加强党对人才工作的领导五个方面入手开展人才工作,要充分发挥人才的主体作用,营造使人才脱颖而出、公平竞争的环境,打造具有国际竞争力的人才高地。

2018年3月,江苏省出台了《“江苏省高层次创新创业人才引进计划”改革实施办法》《江苏省“333高层次人才培养工程”改革实施办法》,引进计划按照突出重点、企业为主、项目带动、科学管理、注重效益的原则,鼓励和支持用人单位构建创业创新平台,大力引进高层次创业创新人才。

2018年9月,江苏省委办公厅、省政府办公厅出台《关于进一步支持企事业单位聚才用才强化高质量发展人才引领的意见》,明确江苏要瞄准世界科技前沿和国际顶尖水平,聚焦发达国家院士、国际学术组织负责人、世界知名科技企业高管等战略科技人才,加大引进和合作力度,进一步提升江苏人才显示度和行业领域话语权。

2019年6月,江苏省委、省政府办公厅出台《关于分类推进人才评价机制改革实施方案》《关于建立健全“五坚持五提升”人才工作体系的实施意见》,创新人才评价机制,发挥人才评价“指挥棒”的作用,最大限度激发和释放人才创新创业活力,着力构筑江苏人才竞争新优势。

(五) 资金政策

为加强高新技术企业培育工作,充分发挥高新技术企业的示范引领作用,江苏省财政厅和科技厅于2017年9月发布了《江苏省高新技术企业培育资金管理办法(试行)》,明确了培育资金的使用和管理应遵循的原则,规定了财政厅、科技厅等部门的职责分工,入库企业条件与程序,培育资金的支持方式,对入库企业的监督管理与服务等。

为充分发挥财政资金对企业研发投入的引导和扶持作用,规范和加强资金的使用管理,江苏省于2017年9月出台了《江苏省企业研究开发费用省级财政奖励资金管理办法(试行)》,明确了企业研发奖励资金的使用和管理原则,确定了获得企业研发奖励资金的基本条件,规范了企业研发奖励工作主要流程,要求建立跨部门的工作协商机制,规定了各部门职责。

2019年1月出台的《关于推动开放型经济高质量发展若干政策措施的意见》提出强化财税和金融支持,主要包括加大财税政策支持力度、建立省市联动机制、创新金融支持方式三方面。提出鼓励境外投资者以其在江苏省设立企业所得人民币利润再投资,或以外商投资企业未分配利润、股息(利息)、资本公积金等转增注册资本,符合产业发展方向且年实际到账外资金额超过1亿元人民币的,可由各地政府给予支持,省级商务资金给予适当支持。江苏省财政积极支持中阿(联酋)产能合作示范园建设。鼓励跨国公司在江苏设立地区总部和功能性机构。建立“苏贸贷”资金池。建立完善风险补偿机制,用于鼓励政策性出口信用保险机构和政策性银行,加大对江苏企业支持力度等含金量高的政策。

(六) 土地政策

为深化土地使用制度改革,规范工业用地招标拍卖挂牌出让行为,江苏省人民政府于2007年2月发布了《省政府办公厅关于印发江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法(试行)的通知》。为规范工业用地出让价格,同年,江苏省人民政府又发布了《省政府办公厅关于印发江苏省工业用地出让最低价标准的通知》,明确规定不同类型的工业项目用地应制定有差异的土地出让价格。

为提高土地资源的配置和产出效率,推进供给侧结构性改革,2016年3月,江苏省人民政府办公厅出台了《关于促进低效产业用地再开发的意见》,提出要从产城融合、转型升级、要素整合和政策支持等方面加快低效产业用地再开发。为规范低效产业用地再开发工作,2016年8月,江苏省国土厅、发改委和经信委联合印发《关于推进低效产业用地再开发促进产业转型升级的实施意见》,要求通过转变土地利用方式推动经济发展方式的转变,充分挖掘存量建设用地潜力,建立健全低效产业用地盘活利用的引导政策和激励机制。

2018年,为全面准确掌握开发区土地开发利用状况,充分发挥评价考核机制导向作用,科学确定开发区节约集约发展思路并制定相关政策措施,江苏省国土资源厅、发展改革委、科技厅、住建厅、商务厅和南京海关联合印发《关于进一步做好开发区土地集约利用评价工作的通知》,并制定2018年度开发区土地集约利用全面评价工作实施方案。《通知》要求探索建立低效用地退出机制,建立健全开发区土地集约利用考核制度和奖惩机制,提高土地利用效率和产出效益,促进产业转型升级与开发区改革和创新发展。