绿色空间规划的实施和管理策略

城市规划不仅是对未来一段时期内城市的社会经济发展、功能组织、空间布局、土地使用及设施建设的综合部署，更是对各项建设项目的具体安排和实施管理。规划实施管理是技术与政治高度结合的过程，是绿色空间规划的落地关键步骤，需要精细化、规范化的公共政策进行指引。

绿色空间规划方案在现阶段往往和实施管理有脱节的现象，探究其的原因得出，一方面，是规划师普遍认为编制绿色空间规划主要包含的是技术问题，与政府的行政管理、产业、金融以及社保等制度等的主动衔接较少，以前的技术蓝图式以及空间实体形态式的城市规划成果没有办法适应市场经济的大环境。另一方面，当前可依据的绿色空间相关实施管理政策不够完善。因此，需要加强绿色空间规划的公共政策导向，完善深化规划编制手段，学习借鉴先进空间管理工具，制定创新行政管理机制、合作协调组织策略、经济激励与救济政策，形成多手段、多政策协同管理机制。

绿色空间规划实施和管理政策至少可以发挥4个方面的作用：

1.是协调工具，协调、包容相关主体利益，转变为公共政策，保障管理实施工作顺利开展；

2.是激励工具，恰当的空间管制、行政、财税、金融、土地、法律、社保政策可以激发各方主动参与建设的热情；

3.是组织工具，在条块分割管理的常态下，需要强有力的工作框架和组织机制将各部门力量整合起来，形成“多管齐下”的合力；

4.是宣传工具，多方利益者的支持是绿色空间建设成败的关键，鼓励公众参与和媒体宣传来达成建设的共识，并转化为全社会共同遵循的政策约束。

（二）绿色空间规划实施与管理

1.完善规划编制途径

首先，我国长期缺乏体系化、制度化绿色空间规划政策，其中的个别部门法规政策中零散的表达一些相关的政策，但其相互之间会存在不一致、甚至矛盾的地方，远远不能够适应精细化、规范化的绿色空间管理要求。绿色空间建设的成功或是失败，取决于能否可以将土地空间配置转化为具体的行动政策。城市规划政策体系包括国家、区域和地方政策这三个层面。就研究范围和尺度，绿色空间规划政策是以延续和深化国家和区域规划政策要求的城市规划政策的一部分，包括作为城市空间引导的空间框架政策与作为规划许可依据的开发控制政策。城市空间引导的空间框架政策，如国家层面的各类法律、法规、规章、标准等，可以是地方性法规、政府规章、标准，重点在于系统性和战略性；而作为规划许可依据的开发控制政策则包括政府指令、规定、通知、技术导则、行政许可等部门文件，如法定图则与城市总体规划等，重点在于时效性与实用性。只有将规划成果和部门文件转变成政策或行政命令，才对具体行动具有约束力。

以往城市规划是“自上而下”运作的，过程是单向且相对封闭的，难以正面回应各种利益主体的对话，难以支持各部门意图的衔接。政策体系化建设需要公众与政府的协力完成，因此，既需要政府自上而下主动检讨，协作式规划强调城市规划是复杂的决策过程，更需要公众自下而上积极反馈；这是一个长期、动态协调过程。在缺乏规范性的政策的情况下，借鉴城市绿地系统规划等专项规划编制经验，以规划建设部门之力完善细化公共政策导向的规划编制方法和技术指导也是正向的绿色规划管理方法。并且，规划制定与实施有赖于各利益主体、各部门的共同努力，通过加强协作交流减少冲突和隔阂。

在城市快速发展、规划周期不足、要求决策快速的背景下，根据规划对象的空间范围、强度规模、规划目的和深度，对深度参与决策的利益主体予以选择性限定，也是一种兼顾效率与部分公平的办法。

其次，绿色空间涉及的利益主体广泛，保护与利用矛盾巨大，要实现规划目标，规划编制应调整思路，从原先主导规划方案设计向服务相关部门、服务利益主体转变，让各利益主体在规划平台上都有发言权。完善绿色空间规划编制必须协调各类规划，多规协调的核心是城市规划牵头，多部门合作规划，便于解决绿色空间资源配置中的主要矛盾，协调的方式包括：

（1）建立跨部门协调机构，解决重大问题

应当首先明确绿色空间规划部门规划各自对绿色空间管理的职责，有的放矢，提高决策准确性。在工作组织上，建立跨部门协调机构，可以由市领导牵头各部门负责人参与的工作领导小组，协调解决规划工作流程中的重大问题，如各部门规划立项、规划制定、规划审查及实施管理中出现的矛盾。

（2）建立多规信息平台，支撑技术协作(www.xing528.com)

城市规划与土地利用规划都是综合性规划，具有法律约束性和全局调控功能，需要在发展方向、总体规模等重大事项上协调，否则用地控制将无所适从一规划制度的创新体现在：一是，规划编制过程创新；将土地实施管理要求提前植入规划，实现了规划与土地衔接管理。具体内容为，郊野单元规划编制由土地规划设计单位承担，规划实施方案由城乡规划设计单位承担。二是，规划内容创新；整合运用城乡规划和土地规划双重控制手段，形成总体布局规划、土地整治规划、生态景观规划、村庄建设、土地整治项目实施政策等一系列规划和研究成果。

另外，长期以来绿色空间规划及类似规划一直作为一种研究型的非法定规划，其实施和管理的效果并不理想。因此，绿色空间规划应主动积极衔接法定规划体系各层面的规划控制和管理政策，争取将规划内容纳入法定规划体系，一方面为绿色空间的管理提供法律依据，有利于规划的实施，另一方面也是满足规划全方位覆盖的要求以及实现区域统筹、城乡统筹的有效手段之一。

绿色空间规划纳入法定规划体系可以有五种形式：

第一，赋予绿色空间规划法定地位，将其纳入城乡规划体系。对应于城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的层次，可将绿色空间空间规划分为三级：区域绿色空间规划、城市绿色空间规划、地方绿色空间规划。该方法实施难度大，可以作为未来努力的方向。

第二，可比照绿地系统规划，尽管是专项规划，但是通过颁布类似于《城市绿地分类标准》等确立类法定地位。但既有绿地系统规划与绿色空间规划有较多重叠之处，新增类似专项规划的可能性不大。

第三，作为城市总体规划的专项规划，将绿色空间规划内容，特别是强制性规划内容，如生态红线、环境敏感区控制，纳入城市总体规划之中，从而使规划内容得以法定化，这是当前众多城市总体规划编制中的必然环节。

第四，通过政府制定地方法规或政府规章的方法将绿色空间规划的成果法定化，这是将绿色空间规划纳入地方法定体系的重要方法。

第五，将规划成果落实到控规，通过法定图则和文本形式法定化，如深圳的城市集中水源区控规规划就是一种简单的尝试，虽然其进行的还不够系统，需要完善绿色空间控规编制体系及指标体系，但也是一种良好的开端。

最后，城市绿色空间规划需要自下而上推动公众参与。城市规划的政策效应，在于引导各种利益关系，疏解利益冲突。绿色空间管理实施涉及面广且影响较大，是一项系统工程，必须集思广益，不同利益主体以公众参与形式参加到政府规划决策中来。规划直接联系实践工作，实时地面对面交流，积极地参与区域和地方的变化，鼓励越来越多的有组织的市民加入公共决策过程，最终形成最适宜人们日常生活的空间，而不是政府官僚为其政绩而建造的面子工程。绿色空间资源具有公共产品特征公众积极参与对维护公共利益至为关键。另外，公众参与对规划最直接的益处在于能激发公众对项目的支持。

2.优化管理工具

国内绿色空间政策仍以行政法规为主体，以行政管理手段作为执行工具。在市场多元投资主体条件下，这些显得相对单薄，需要研究制定有效地行政、经济、社会、生态等协同的有效管理机制，在这方面可以考虑吸取国外的一些先进经验。

最常见、最重要的规划管理工具是分区规划管理。以往的分区规划制度用来控制土地开发权，如土地利用的类型、范围或被开发土地的使用强度、建筑体量等，其主要目标将存在潜在矛盾的土地利用一些办法分隔开。但以往的分区规划制度并不完善，因此常常采取不公平的强制手段，这种行为经常受到其他相关的利益主体的强烈抵制；同时这也是一种不积极的措施，其的主要意图是暂缓开发而不是对环境资源的保护意图；并且，其往往迁就于现状而不是取决于自然环境的特征，因此没法充分有效利用环境资源。

依据公共利益对土地进行管理是城市政府对绿色空间各类土地行使公有产权管理的重要手段。城市政府的土地管理权包括土地使用许可权、土地征收权、规划编制和执行权，也就是说城市政府可以运用各种管理工具来管理绿色空间各类的土地，使土地能按照规划要求进行使用和布局。

3.创新管理机制

有效地管理可以补充绿色空间规划的不足，可以通过多个利益集团的协调、对话和合作来获得更多的管理资源，补充市场交换和政府自上而下调控的不足；当前国内以行政为主体的管理机制和在市场化背景下微观决策力的多元化很容易形成矛盾，使得绿色空间的实施绩效与规划目标有很大的差距，对原有管理机制进行创新是目前的重中之重，改革和创新绿色空间规划的管理机制，能够使利益主体之间能够达到多元多层次的互利共赢。