构建城市总体规划实施评估指标体系方法

（一）构建总体规划实施评估体系的思路

城市规划实施评估其重点目的是为了突显规划实施成效与规划编制二者之间的相互关系，以便于对规划内容、规划政策和实施管理的运行框架提出相应调整、修改建议。城市规划实施结果难以评价有目共睹。

首先，城市的发展是多方面因素共同作用的结果，清晰界定哪些实施结果是规划产生的过程较为困难。其次，规划实施的结果与社会体系运作和百姓生活等方面密切相关，但是它们之间的相互关系却并不明显，准确测度还有待于更深入研究。最后，城市规划的多样性导致规划内容在技术层面部分矛盾难以避免，实施结果难以用同一标准进行测度。

由于控制性详细规划更强调操作层面，是具有较强实施性的规划，其与修建性详细规划关系密切，对控制性详细规划实施评估结果无法体现实施结果与总体规划所提出的目标间偏差原因，难以从实施管理层面解决差异问题，故本文从城市总体规划层面为切入点，构通过建实施评估模型。评估思路为：根据影响评估总体规划实施结果各因子及其重要程度的不同，确定评估指标体系和指标权重，在原始数据基础上，按照指标权重，将各个指标加权求和，得到城市规划实施结果综合指数。

（二）评估内容选取的原则

1.宏观性

城市总体规划是结构性的、宏观层面的规划，然而，目前我国城市总体规划编制方法上的缺陷之一是涉及的内容过于庞大，无所不包，面面俱到。从城市的性质、职能、发展目标到规划道路的断面形式、市政管网的管径等等，城市总体规划的内容涵盖了宏观、中观、微观等各个层面。这导致了城市总体规划的内容无法通过对下位规划的分解落实得到完全的实施，而对于规划的实施性有较多考量的下位规划突破城市总体规划的部分微观层面的内容也是情理之中的事情。这些规划的内容形同虚设，并不具备其应有的效果，严重地损害了城市总体规划的严肃性、科学性。需要精简的城市总体规划内容暗示在进行城市总体规划实施评估内容的选择时以结构性的内容为主。

2.可比性

对比的方法始终贯穿于城市总体规划实施评估的各个环节，主要体现在规划期初、评估时、规划期末三个时间节点城市状况的对比。所选的评估内容要便于在不同年限之间进行对比，同时还要考虑同时间节点、不同内容之间的对比。这要求所选的评估内容容易量化，对于规划实施机制、措施、管理等难以量化的内容则采用定性描述对比的方式。

3.全面性

以往的城市总体规划实施评估主要是对规划实施结果的评估，表现为对比规划实施结果与规划编制成果，获取城市总体规划至评估时间段的完成度，缺乏对规划实施过程的评估。对规划实施过程进行评估主要体现在三个方面，一个方面是归纳城市政府颁布的以城市总体规划为依据的相关政策、法规、规划等；另一方面是分析城市规划实施机制的建立情况，主要包括公众参与机制、规划实施情况反馈机制、规划委员会制度等；第三个方面是分析规划实施偏差产生的原因。

4.代表性

城市总体规划的内容庞大，无法对所有的内容进行评估，所选择的评估内容需要具备代表性。代表性原则在选择评估内容时主要体现在三个方面：

①体现城市总体规划的公共政策属性。城市规划是技术、艺术与政府行为的集合体。作为政府行为的城市规划要求城市规划成为实现政治意图的工具，即城市规划是一项为社会服务的公共政策。城市总体规划是法定规划，更加凸显了城市总体规划的公共政策属性。目前，城市总体规划的内容庞大复杂，城市总体规划实施评估无法涵盖城市总体规划的所有内容，在选择评估内容时，需要充分考虑城市总体规划的公共政策属性。对于紧迫性强，与人们生活联系密切的内容需要重点进行评估，如重大基础设施与社会服务设施的布局，生态环境、历史文化遗产、各种资源的保护与利用等等。

②体现城市总体规划的空间属性。目前，我国城市规划的类型仍以物质空间规划为主，城市规划的空间属性特征明显，体现在城市总体规划的编制中则是用地布局的重要性不减反增。为了适应当前城市总体规划的编制方式，在选择城市总体规划实施评估的内容时，需要重点考虑空间属性特征明显的内容，如各类用地的规划布局与建设情况，中心城区空间管制、城市建设用地范围、城市空间发展方向等等。

③突出城市总体规划的强制性内容。城市总体规划中确定的强制性内容具有重大的社会意义，需要进行重点评估。

（三）实施评估重点内容

城市规划实施评估工作不易开展是有目共睹的事实。除了规划编制过程自身受政策机制和经济发展等多种因素的影响，规划实施评价亦受规划师及公众的价值取向影响，规划实施成效受到实际实施环境中出现的多种不确定因素的影响，导致规划实施评估工作难以开展。因此，对城市规划实施评估可以通过一系列量化指标构建评价体系，并予以定性分析进行反映。城市规划实施评估的重点内容是：

1.用什么样的指标反映城市规划实施的有效性；

2.如何构建科学的评估体系，采用什么评估方法；

3.用什么样的标准衡量动态维护对城市规划实施具有有效地促进作用；(www.xing528.com)

4.如何将定性与定量结合对实施评估进行分析。

（四）评估体系的方法选用

评估遵循经验分析与规范判断相结合的方法论，采用定性与定量方法结合的综合评估方法。在评估过程中，根据评估内容的不同，采取不同的评估方法，以求达到更为有效地评估。

1.规划目标落实评估选用方法

这部分内容主要是对公共物品的空间落实的评估，空间的落实可以通过实证方法来进行评估，适合采用目标达成评估、层次分析法、模糊评判法等方法来进行评估。

2.规划政策运行情况选用方法这部分内容主要是对保障公共物品空间落实的相关政策的运行情况进行监测评估，政策因其天然的价值取向，因此需要定量与定性相结合的方法进行评估，大多数定量方法均可适用，定性方法主要包括具体有跟踪调查法、情景描述、参与观察等。

3.规划主体价值评估选用方法这部分内容具有实践调研和价值评判色彩，需要对不同的规划主体进行接触了解，因此评估也常采用访谈调研，实地勘探，公众满意度调查，部门访谈，沟通辩论等方法，来收集第一手资料，然后再通过实证方法或价值评判方法来分析收集的资料，从而得出比较客观的结果。

（五）指标权重的确定

在综合评估过程中，各指标选取对评估对象的作用并非同等重要的。为了体现不同评估指标在评估指标体系中具有不一样的重要性，指标体系在确定后，还需对指标赋予相应的权重系数。权重系数确定方法很多，如层次分析法、专家咨询法等。

层析分析法是美国匹斯堡大学教授T.L.Saaty提出的。它将各指标权重的整体判断转变为这些指标两两对比的判断矩阵，最后对结果进行一致性检验。这是一种主观判断与数理计算相结合的权重确定方法，具有一定的科学性。而专家咨询法确定指标权重的方法主要运用在对由层次分析法计算出来的指标的权重进行重新修正上。在此不多做赘述。

（六）评价指标量化

本研究确定的评价指标量化方法共有三种，分别为指标偏差计算法、实施完成百分比法与分级评估法。

指标偏差计算法以规划目标与实施结果之间的偏差值作为各项指标的评分标准。其适用的指标主要包括城市人口规模、城市建设用地规模、生活燃料气化率、城镇化率、人均GDP、GDP总量、GDP年均增长率、人均住宅建筑面积、总人口规模、城市固定电话普及率、工业废水排放达标率、城市污水处理率、城市有线电视普及率白来水普及率、学龄儿童入学率、危险废物处理率、千人拥有医院住院病床数、工业固体废物处理率、噪声达标覆盖率、生活垃圾清运率、绿地与广场用地落实、商业服务业设施用地落实、居住用地落实、工业用地落实、道路与交通设施用地落实、公用设施用地落实、公共管理与公共服务用地落实、物流仓储用地落实等等方面。

实施完成百分比法主要运用于重大项目实施指标与下位规划编制指标。实施完成百分比法的适用指标包括年度实施计划编制、控制性详细规划编制、重大供应设施实施、重大环境设施实施、重大安全设施实施、重大道路交通设施实施重大公共设施实施、等方面的实施。

分级评估主要针对难以定量化统计的指标，包括规划决策机制的建立，地方规划法规的颁布与专项政策的制定。分级评估的适用指标包括规划委员会制度、部门协同机制、动态跟踪评估制度、规划建设项目库制度、规划信息公开制度、公众参与制度、地方规划法规、条例、人口政策、土地政策、住房政策、环保政策、交通政策、财政政策、技术规范、文化保护政策、产业政策、城市空气环境质量、近期建设规划编制以及专项规划与相关规划编制等方面的内容。

（七）实施评估最终分值计算

公式中X为总体规划实施评估的最终得分，Si为评估因子中第i个指标的分值，Wi为该评估指标的权重。

最后，将城市总体规划实施评估的结果定性分为五个等级，即优秀、良好、一般、较差和很差，通过其评分进行综合评价结果的判定，得到城市总体规划实施的评估结果。