我国激励创新的税收优惠政策的特点

我国激励创新的税收优惠政策体系经过近30年的实践探索，从整体来看已经初具规模。国际上通用的加计扣除、加速折旧、投资抵免等成本效益较高、对创新有较强引导作用的间接优惠方式被广泛采用，形成了以所得税为主，所得税与增值税并重的税收优惠体系，体现了国家在特定时期的政策导向，对我国高新技术产业发展和企业技术创新起到了积极的推动作用。本章将我国现行创新税收激励政策按照税种、对象、环节和方式进行分类统计，从中可见我国税收激励政策具有如下特点：

1.税收激励政策的主要税种是所得税

在创新税收激励政策体系中，税种的设计是影响税收政策有效性的关键因素，合理的税种设计能够有效提升各项市场资源的配置效率。在我国现行激励创新的75项税收优惠政策中，涉及的税种主要是所得税（包括企业所得税和个人所得税）、增值税、关税、营业税、消费税、房产税、城镇土地使用税和印花税等9类。^[4]如表7-9所示，所得税是主导税种，与所得税相关的政策共36条，占税收优惠政策总数的33.96%；在流转税方面，主要以增值税、关税和营业税为主，分别占23.58%、17.92%和8.49%。可见，我国创新税收激励政策所针对的税种主要是所得税，并在流转税方面以增值税和营业税为主，形成了以所得税为主导、所得税与增值税和营业税相结合的税收优惠体制。

表7-9　我国创新税收激励政策按税种的分布情况

注：由于一项税收优惠政策中可能涉及多个税种，是以造成税种统计数量大于优惠政策条款数。

2.税收激励政策的主要对象是企业

2007年修订的《科学技术进步法》明确了“以企业为主体，以市场为导向，企业同科学技术研究开发机构、高等学校相结合的技术创新体系”，并指出要“发挥企业在技术创新中的主体作用”。以企业作为创新主体是世界先进国家的普遍经验，但也不能忽视其他创新主体的存在与作用。

表7-10　我国创新税收激励政策按优惠对象的分布情况

注：由于一项税收优惠政策中可能涉及多个优惠对象，是以造成统计数量大于优惠政策条款数。

表7-10列示了我国创新税收激励政策的主体结构分布情况。目前，我国75项税收激励措施惠及创新活动的各个主体，企业、科研机构、高等院校、服务机构及个人均是税收政策的作用对象。其中，以企业为优惠对象的政策有47条，占59.49%，以科研单位为优惠对象的政策有18条，占22.78%，以技术服务示范平台、中小企业信用担保机构等中介服务机构为优惠对象的政策有7条，占8.86%。从作用主体的分布情况来看，以企业为优惠对象的政策所占比重最大，凸显了企业在技术创新中的主体地位。但是对优惠对象为企业的政策进行细分后发现，我国现行政策对企业所处行业或类型具有一定限制，全部企业均能适用的优惠政策仅占20.25%。反观高新技术企业、小型微利企业、技术先进型服务企业、软件和集成电路产业以及创新投资企业等，国家均出台过具有针对性的税收优惠政策，其中软件和集成电路产业适用的政策甚至占到近20%。此类以“特惠制”为特征的创新税收激励政策在一定程度上局限并弱化了其在促进企业创新方面的作用。

此外，我国以科研机构、高等院校等科研单位和个人为优惠对象的税收政策数量相对较少。由于国家资源配置方向与政策导向的原因，科研院所和高校会承担很多技术创新活动，但是税收政策对科研单位的激励在方式和力度上与企业相比都有一定差距。同时结合税种的分析显示，当前创新税收激励政策大多集中于企业所得税，缺少个人所得税方面的优惠。《个人所得税法》仅有对省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金以及按照国家统一规定发给的补贴、津贴免征个人所得税的规定，本文统计的其他作用于个人的政策也多是从该项规定中延伸出的优惠。(www.xing528.com)

3.税收激励政策的主要环节是产业链下游

一项成熟的科研成果应用于社会生产一般要经过实验室、中试（成果转化）和产业化三个阶段（包健，2008）。表7-11的统计结果显示，在我国现行的创新税收激励政策中，对生产投入环节进行支持的政策有26条，占33.77%；对研发环节进行支持的政策有15条，占19.48%；对应用环节进行支持的政策有8条，占10.39%。此外，部分政策是直接通过降低所得税税率的方式给予优惠，该类政策占19.48%。

表7-11　我国创新税收激励政策按优惠环节的分布情况

注：由于一项税收优惠政策中可能涉及多个环节，是以造成统计数量大于优惠政策条款数。

上述结果意味着税收激励政策的优惠环节主要集中在产业链下游，即生产投入和应用环节，对研究与开发环节的税收支持政策较少，其实质是针对创新活动的结果给予优惠，而对创新的过程并不重视。如国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税等，其基本特征是符合认定条件的纳税人如果取得了创新收入则可以减征或免征税款。税收激励的重心后移使得政策的受益者多为已有较强创新能力且已经获得创新成果的企业，企业一旦研发失败产生亏损就无法享受政策与资金的支持，对正在进行的创新活动以及急需技术更新的企业缺少激励作用，导致企业过分关注科研成果的应用而不注重对研发的投入，使得产业“技术空心化”现象愈加严重。

4.税收激励政策的主要方式是直接优惠

税收激励的方式分为两种：一是直接优惠（也称税率式优惠），主要包括税收在一定时期免征、减征或实行优惠税率；二是间接优惠（也称税基式优惠），主要包括税前扣除、投资抵免、先征后退（即征即退）、结转扣除和加速折旧等，通过对影响税基的不同要素制定不同政策达到激励创新的目的。直接优惠方式是对企业最终经营成果税收的减免，侧重于事后的利益让渡，企业只有获得盈利才能享受优惠政策，具有较强的激励作用。间接优惠则侧重于税前优惠，具有先期性，可以使企业在创新活动初期就充分享受税收收益。但其通常有严格的条件和标准，把创新主体享受税收利益的多少和税前的某些具体投资活动，如投资的对象、目的、规模、使用期等挂起钩来（范柏乃，2010），通过直接降低税基来调动企业从事研发的积极性，鼓励企业采用先进技术。因此相比直接优惠方式，间接优惠更能体现政府的政策制定意图，具备较强的引导作用。

表7-12　我国创新税收激励政策按优惠方式的分布情况

注：由于一项税收优惠政策中可能涉及多种方式，是以造成统计数量大于优惠政策条款数。

表7-12的结果说明，我国现行创新税收激励政策多采用直接优惠方式，较少运用加速折旧、投资抵免等间接优惠方式。直接优惠政策有57条，约占70%，主要采取免征、减征和优惠税率3种方式，它们所占的比重分别为51.22%、10.98%和7.32%，其中免征方式占比甚至超过50%。间接优惠政策有25条，约占30%，主要采取税前扣除、投资抵免、先征后退（包括即征即退）、结转扣除和加速折旧5种方式，它们所占比重分别为13.41%、1.22%、6.10%、3.66%和6.10%。