城镇住宅用地自动续期面临的矛盾与对策

我国城镇住宅用地出让70年,期满后如何续期,法规对此并未明确。此事对未来房地产发展有重大影响,为此,笔者撰文分析城镇住宅用地续期面临的矛盾与对策。^[9]

城镇住宅用地70年期满“自动续期”,面临缴费续期和免费续期的矛盾抉择。免费续期若付诸实践,将会产生五大矛盾,实施土地分类管理可化解这些矛盾——自住的住宅用地定额内免费续期,超定额须按年缴费续期。这是信守“自动续期”法定承诺,保障全体居民居住权益的要求,也是维护社会公平,强化建设用地调控,完善土地有偿使用制度,实现城市持续发展的科学选择。

1.引言

土地是人类生活和生产的基本要素,土地经济关系直接影响和左右社会经济关系。改革开放以来,伴随着产品的商品化和要素的市场化,我国城镇土地由原先的无偿使用和无期限使用,转为有偿、有条件和有期限使用,城镇商品住宅用地普遍以出让方式纳入住房投资、开发、交换和消费的市场化轨道。近年来因部分土地早期中短期出让的期限已满,各地续期做法不同,引发人们对住宅用地70年期满后如何续期的关注与焦虑。

梳理目前城镇土地出让期满后的续期问题,已有法规对土地续期规定不一。从立法的时间和层次角度看,比较而言,2007年颁布的《物权法》,作为上位法具有更高的权威和威慑力。但该法对居住用地出让70年期满后的续期问题,仅有“自动续期”的原则规定。因此,目前人们对住宅用地“自动续期”具体是否需要缴费意见分歧较大。

鉴于城市存量住宅用地面广量大(截至2014年年底,我国城镇存量住房200多亿平方米),近年来住宅用地市场“地王”频出,土地价格持续高涨,未来住宅用地续期是否需要缴费,涉及亿万家庭的居住生计,对各方利益的调整广泛而深远。因此,土地续期问题必须未雨绸缪,慎重决策,既要明确土地续期后使用者应当承担的责任,又要避免土地续期引发经济和社会的大波动;既要坚持国有土地有偿有期限使用基本原则,又要信守《物权法》有关居住用地70年期满“自动续期”的法定承诺;既要利用我国城镇土地国有制的制度优势,满足城镇居民正常的居住需求,又要完善不动产投融资体制,支持城镇存量土地的再开发。为此,管理当局面临的土地缴费续期或免费续期的矛盾抉择,是优化我国城镇土地经济关系的机遇,也是挑战。

2.城镇住宅用地使用期满续期是否需要缴费的争论

我国《物权法》第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,但“自动续期”具体执行是否需要缴费该法并未作进一步说明。细察近年来有关住宅用地续期是否需要缴费的争论,主要有下述三种意见。

意见一是住宅用地应免费续期(房绍坤,马光远和曾宪来等观点)。他们的理由是:(1)免费续期是物权法规定的“自动续期”词义的内在要求。从字面上理解,“自动续期”是指土地使用期满业主不需要提出续期申请,如果需要申请或者还要缴费,那就失去了“自动续期”的基本内涵。(2)购房者如果在70年后还要缴纳高昂的土地使用费,会觉得自己只是租住了70年的房屋,很难接受这一事实。曾宪来指出,《物权法》并没有对“自动续期”加之以任何限制条件,法谚有云“对公民来讲,法无明文限制即自由;对国家来讲,法无明文授权即禁止”。因此,免费续期是“自动续期”的必然结果。

意见二是土地续期必须再签合同,缴纳出让金(高圣平、杨旋,宋炳华、蔡卫华,冯琳、冯雪鸿,侯纲等观点)。他们的理由是:(1)土地使用权续期从本质上讲是取得新的土地使用权,所以必须再次缴纳土地出让金;(2)无偿续期导致土地世代延续,造成财富集中,贫富差距加大,有违社会公平;(3)土地有偿续期可为地方政府提供源源不断的财政收入,有利于集中资金发展经济及加大对社会保障的投入。

意见三是建议续期时交少量土地使用费。王强认为可以学习香港地区的续期做法,缴费标准较低,以保障民生为主要出发点,不给民众带来明显的经济负担。《物权法》起草主要专家之一,中国政法大学终身教授江平指出:“自动续期就说明业主不需要自己主动提出和申请”,“没有交费他仍然有权在这里居住”,“即使收费,也应该是一个数量比较少的”。

比较上述不同意见,意见三与意见一比较接近。主张免费续期的观点,直接依据是坚持《物权法》关于住宅建设用地期满“自动续期”的本义,从词义上进行逻辑推理,即“自动续期”应理解为无需办理申请手续就能自然延续,而无需办理续期申请手续包括无需办理缴费续期手续。主张缴费续期的观点,直接依据是取得新的土地使用权必须缴费,但是无视了“续期”与新签约的区别、“自动续期”和非自动续期的区别。住宅用地的“自动续期”,显然不同于工业、商业用地和综合用地的非自动续期,后者才须重新签合同办理出让手续。

意见一对“自动续期”本义的推理,逻辑上确无瑕疵,但是土地经济关系是需要协调各种关系的大系统,若把“自动续期”等同于免费续期并付诸实践,将面临以下矛盾:一是与土地有偿有期限使用原则相矛盾,二是与其他经营用地期满续期须再办出让手续相矛盾,三是与增量住房用地高价出让相矛盾,四是与城市改造、存量土地再开发投资需求之间的矛盾,五是免费续期有期限与房产权属无期限之间的矛盾。本文认为明晰并化解这五大矛盾,是综合协调城镇住宅用地经济关系,优化住宅用地续期决策的必要条件。

3.城镇住宅用地免费续期所面临的五大矛盾

(1)住宅用地免费续期与土地有偿、有期限使用之间的矛盾

我国城镇土地属于国家所有,在土地所有权与使用权分离状况下,土地有偿、有条件和有期限使用既是土地所有权在经济上的实现形式,也是土地使用者补偿政府对土地投资开发的要求。尽管现在人们对“土地财政”多有批评,在2013—2015年期间,全国土地出让收入总额达11.6万亿元,2014年浙江、天津、福建、海南、重庆、北京土地财政依赖度超过50%,其中浙江最高,达66.3%,2015年土地依赖度排在前三位的城市是南京86.2%、合肥81.6%、广州70.8%,但是土地有偿使用和转让既是要素市场化的结果,也是协调土地所有者、开发者和使用者经济关系的必然选择。人为干预和背离土地市场价格,不仅破坏市场机制对土地资源和资产的优化配置,而且要素价格的扭曲会影响整个市场体系的运行。

住宅用地的“自动续期”,若届时实施免费续期,从形式上看是前期70年土地有偿使用的终结,期后该块土地开始免费使用。从土地权属关系角度讲,这种解释和做法会把原定70年的土地使用权,演绎成业主拥有该土地的永久使用权,由此产生续期后土地的免费使用与现行土地有偿使用基本原则之间的矛盾。

(2)住宅用地免费续期与非住宅类经营用地缴费续期之间的矛盾

城市土地包括住宅用地和非住宅用地。《物权法》明确区分住宅用地和非住宅用地(包括商业、工业与综合用地)期满后不同的续期,这不仅是因为住宅用地出让时间长达70年,更主要是因为这类地块当初是作为房地产开发经营用地出让的,而居民购买商品房后,住房的消费性质使该地块已演变为居住消费用地。从土地分类管理原则出发,住宅用地作为居住消费用地,期满后实行自动免费续期是可以理解的。问题是从全社会看,住宅用地中必然有部分土地是经营用地,即部分人购买住宅并非为自住,而是用于投资经营,其用地性质与普通住房自住消费性质不同。如果这类住宅经营用地期满后也是自动免费续期,必然与其他经营用地的缴费续期要求相矛盾。

经营用地有偿获取后,其费用进入经营成本,之后在销售收入中获得补偿,这是市场运营的基本原则,住宅经营用地也不例外。因此,住宅用地70年使用期满后的“自动续期”,如果不区分自住与非自住、经营与非经营性质,统统实施免费续期,国家放弃对土地经营者收取土地使用费,住宅经营者将获得额外的收入,这实质是国有资产的持续流失,不仅损害国民整体利益,而且对其他非住房经营者也不公平,其根源是住宅用地使用期满无限额免费续期,与其他经营用地使用期满缴费续期之间的矛盾。

(3)存量住宅用地免费续期与增量住宅用地高价出让之间的矛盾

住宅用地期满免费续期造成的这种矛盾和差别,将使地方政府继续热衷于增量房地产开发,热衷于外延扩张型城市建设。我国城市建设以外延扩张为主和固定资产投资以房地产开发为主,有效支持了21世纪前十年城市化和工业化的持续高速增长。但是资料证明:我国国土资源开发利用方式粗放,“地”的城市化总体快于“人”的城市化,“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%,远高于同期城镇人口11%的增幅,地均GDP仅相当于欧美等国家的1/5～1/4。为此,高地价、高房价、高库存与土地低利用率并存,已成为前期城市经济外延高速扩张留下的突出问题。(www.xing528.com)

存量住宅用地免费续期一方面增大了前期房地产投资的吸引力,另一方面也加大了后期房产库存消化的难度,加大地方政府筹资的压力。“堤内损失堤外补”,地方政府将更加青睐于增量住宅用地高价出让,由此不仅持续推高房价,推高城市生活成本,而且使过多资本聚集于房地产业,影响其他产业发展。不断高涨的房地产价格持续逆向调节国民收入分配,助长房地产投机,扩大社会贫富差距,扬虚拟资本,贬实业资本和人力资本,增大区域乃至全社会的系统性风险。

(4)存量住宅用地免费续期与城市改造、土地再开发投融资需求之间的矛盾

房屋一般使用寿命在70年左右,我国城市早期开发建设的住宅小区不仅房屋建筑寿命有限,而且建筑结构、布局及其配套已明显落后时代需求。土地出让70年后,房屋改造和土地再开发是全面提升城镇居民生活质量的必然要求。从整体看,未来城市建设必须由以往的外延扩张为主,转向以存量改造和再开发为主,着力提高城市居住质量和土地整体利用效率,这是充分利用城市现有土地资源,发展循环经济的要求。倘若届时土地普遍免费续期,虽然可以获得存量房业主的普遍认可,但是后续城市建设,特别是老城区改造和土地再开发就会缺乏必要的资金支持。

城市改造和土地再开发与企业技术改造和扩大再生产不同,后者由企业自己筹资运作,但城市改造和土地再开发不可能由住房业主分散自主完成,而必须在政府统一规划和支持下运作。存量住宅用地免费续期将使政府统筹的城市改造和土地再开发缺乏资金支持。因此,土地续期决策必须未雨绸缪,为未来住宅老区改造和土地再开发创造条件,避免上述矛盾对城市未来建设的逆向调节。

(5)土地免费续期有期限与房产权益无期限之间的矛盾

土地续期是使用权的续期,续期使用总有期限,但房屋所有权没有期限,房地合一就会出现矛盾。这一矛盾源于我国房产与地产权属分离,城镇土地所有权属于国家,使用权出让有期限,由此与房产私有无期限产生矛盾。长达70年的土地使用权掩盖或延缓了这一矛盾,住宅用地续期则凸显了这一矛盾。土地续期无论免费或缴费都有期限,根除这一矛盾并不现实。但处理不当,这一矛盾会直接影响居民置业意愿,业主居住的安全感将随之降低,社会不稳定因素将加大,助长人们行为短期化。有恒产者有恒心,放眼国外不动产法规,大陆法系强调“地上权”的相对独立性,缓和了这一矛盾,值得我们在完善土地续期制度中借鉴。

4.城镇住宅用地“自动续期”的分类对策

综上所述,住宅用地的“自动续期”若界定为无条件、无限额自动免费续期,将面临诸多矛盾,但若仿照其他经营类用地有偿续期要求,等于背离住宅用地既定的“自动续期”的法定承诺,显然也不妥。为此,可行的选择是兼顾法定的“自动续期”和土地有偿使用原则,开创土地续期分类管理新局面。总体思路是:抛弃缴费续期或免费续期非此即彼的正反思维定式,实施住宅用地有限免费续期,即对自住的住宅用地实行定额免费续期,超定额面积用地,包括自住享受型和经营型住宅用地适用年租制缴费续期。具体依据和理由分述如下。

首先,住宅自住用地免费续期是遵循《物权法》关于住宅用地出让满70年后“自动续期”的法定要求,这是政府信守法定承诺的体现,也是我国城镇土地国有制度赋予国民的权利。毋庸置疑,《物权法》并没有就“自动续期”是免费续期或缴费续期具体做出说明,但是,从词义上理解,“自动续期”无疑与非自动续期相对应,若坚持“自动续期”本义,就不应附加其他要求,包括缴费续期的要求。

除了对“自动续期”词义的逻辑推理,赞同自住的住宅用地免费续期还有以下三大理由。

一是免费续期不能与无偿使用等同。免费是就续期而言的,由于续期前土地已出让,续期是前期土地有偿使用的延续,并非是中断,续期后该土地仍然属于有偿使用范围。即不能无视前期土地出让事实,孤立地用免费续期判定土地无偿使用。可见前文陈述的第一个矛盾只是个孤立的表现形式,完整和系统地分析,结合前期作总体评价,免费续期并未否定土地的有偿使用。反对免费续期实质是孤立地看待后期土地免费使用所得出的判断。

二是国家对土地的管理应区分土地使用性质,采取相应的管理方法。住宅用地前期土地出让时,用地性质为房地产经营用地,70年期满土地续期时,大部分土地已属于居民自住消费用地。居住消费是居民最基本的不可或缺的消费,国家对居民自住消费用地实施免费续期,是政府的公共服务本性使然,政府不能针对民生基本消费筹集财政资金。

三是我国宪法规定城镇土地属于国家所有,国民是城镇土地的共同所有者,这一制度本能地支持国民免费续期,犹如农村的土地集体所有制支持农村居民免费取得一定面积的宅基地。这是中国特色社会主义在城乡住宅用地管理方面一体化和公共服务均等化的要求。“人民共享”是中国特色社会主义的本质要求,土地管理也必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,通过住宅用地免费续期制度安排,使全体人民在共建共享发展中有实实在在的获得感。

其次,城镇住宅用地免费续期在数量上是有限制的,限于满足城镇居民正常自住需求,即限于住宅用地一定面积。具体人均免费定额可由地方政府确定,一人户可适当扩大,除此之外,经营型和享受型住宅用地应适用缴费续期。具体理由主要有以下两点。

一是土地资源的有限性和政府财力的有限性,决定土地免费续期只能限于基本公共服务,满足居民基本居住用地需求。众所周知,土地有限,我国人均土地资源稀缺,同时政府财力有限,能开发提供的适合居住的土地也有限。为此,超限额面积必须缴费续期,这是政府在满足居民基本居住用地需求基础上,解决土地供求矛盾,利用市场机制优化土地资产和资源配置的必然选择。

二是国民公平享用公有土地权益的要求。由于家庭经济收入和负担不同,人们的消费理念和投资理念也不同,因此,现实中不同家庭拥有住宅的面积和数量有很大差别。如若所有存量住宅用地续期均免费,形式上是公平了,可是实际上并不平等。住宅多的家庭,包括享受型和经营型的住宅用地,享受更多的免费续期,这对一房户和缺房户家庭明显不公平。因此,实施分类管理,确保公平享受基本公共服务,住宅用地的免费续期必须是有限的。这一措施有效化解了前文陈述的第二个矛盾。

再次,住宅用地缴费续期应采用年度缴费制。土地有偿使用分为年租制和批租制两种形式。批租制的特点是土地出让期限长,出让方短期内一次性收益显著,便于土地使用者长期投资和规划。但土地批租在收支上是“寅吃卯粮”,土地所有者偏重短期利益,丧失了后续土地使用费的调整权利,助长土地投机和地价上涨,弊端诸多。因此,续期后的土地有偿使用应契机转为年租制,依据用地性质和土地级差按年征收土地使用费(税),确保国家对土地所有权收益(包括绝对地租和级差地租)的掌控,避免土地投机经营持续推高房价给经济和社会带来消极影响。

随着土地年租制显示其灵活、均衡、持久的优势,住宅建设用地领域的批租制应逐步退出历史舞台。地产商利用土地批租的巨大博弈空间,借助商业信贷、消费信贷和股市直接融资等多重金融杠杆推动地价、房价持续高涨的平台将随之消失。开发商不再以高价竞地,而是以项目规划、进度和住房均价等要素综合竞标,新建住房价格内含70年土地使用费将成为历史。土地使用费由原先一次性缴纳转为按年分散缴纳,房价总体将大幅下降。届时前文陈述的矛盾三和四也将迎刃而解。

土地年租制化解了批租制特定的固定期限,避免了土地使用期限与房产永久权益之间的矛盾,前文第五个矛盾也得以解决。具体操作中,土地使用费扣除地方统一规定的人均免费定额,超额部分按年、按面积和按区域等级缴费(税),并与房产税合并成新的房地产税。既可便利用户缴费(税),也可强化土地使用缴费制度的威慑力。这种住宅用地超定额应缴的土地费,实质是一种各国通行的财产(地产)调节税。

总之,面对住宅用地70年期满续期是否需要缴费的决策,不可简单肯定或否定,而应开创土地分类管理新思路。遵循《物权法》既定的“自动续期”原则要求,对住宅用地在政府规定面积内通行自动免费续期,这是政府信守法定承诺的体现,也是满足全体居民基本居住需求的要求。超面积的住宅用地则须按年缴费续期,这是政府利用行政手段维护社会公平,同时发挥市场机制作用,优化土地资源配置,实现城市持续发展的科学选择。