建设适应城市化发展的住房保障制度

政府对经济的调控,除了完善法规,在市场监管中依法指导、检查和处罚外,重点应完善社会保障。在房地产经济调控中,主要应搞好居住社会保障的规划、建设和分配。在国家实施城镇化战略大背景下,需重视建设与城市化发展要求相适应的住房保障制度。

现实中,高房价引发的居住困难已成为我国城市化持续发展的新障碍。为此,政府应从建设和谐社会,满足农村转移人口基本居住需求出发,优化社会保障体系,建立与城市化持续发展要求相适应的住房社会保障制度。

加快城市化进程是世纪之交我国政府从城乡协调发展和全面建设小康社会出发所做出的战略选择。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言,中国的城市化和美国的高科技,是21世纪影响未来最大的两件事。现在城市化的第一高潮已过,农民工多数人在城镇已有相对稳定的工作和收入。如何巩固城市化初期成果,使进城工作的亿万农民适时转化为市民,安居乐业,是当代中国完善分配制度,构建和谐社会,实现城市化持续健康发展的关键。

1.住房社会保障必须与城市化发展要求相适应

各国经济和社会发展实践证明,工业化过程同时也是城市化过程,农村人口向城镇转移,是产业结构升级和国民生活社会化、现代化的共同要求。城镇住房保障制度建设之所以必须重视与城市化发展要求相适应,是由下述三方面因素决定的。

首先,以科学发展观看待城市化,它不仅是就业方式的转化,而且也是人们社会生活方式的转化。农村居民只有在城镇安家立业,全方位转变生活方式,才能真正融入城市社会,实现由农民向市民的转变。为此,解决农村人口向城镇转移的居住问题,是城市化进程中必须解决的一个重要问题。

我国城市化在20世纪90年代自发形成浪潮,2000年,中央明确提出加快城镇化进程,把它作为21世纪我国经济社会发展的一项重要战略加以实施。目前,城镇常住人口中,外来农民工的比例普遍较高,他们中多数人在城镇已有相对稳定的工作,城镇离不开他们,他们也离不开城镇,但是,在住宿方面他们相当困难。有的借住集体宿舍,有的合伙租赁民房,少数以家庭为单位租赁民房的居住条件也很差。南京市一项对610名农民工的调查表明,他们中有77.4%与打工同乡同住,61%的住所没有卫生间,57%没有厨房,51%没有煤气,认为自己已经是城市人的仅占15.6%。这些情况在其他城市也很普遍,成为我国城镇社会发展新的病症。

毫无疑问,我国实施城市化战略,并非是要组建一支长期在城镇工作,而家庭始终在农村的两栖型劳工队伍。从长远发展的视野看,农民工不可能始终单身在外工作,他们早晚要在城镇安家立业。如果亿万农民工始终在城乡之间流动,不仅企业难有稳定良好的职工队伍,难以提高员工的素质和技能,而且会给整个社会带来不安定因素。古人云:有恒产者有恒心,安居才能乐业。目前,城镇刑事案件较多由外来流动人员所为,已从反面证实这一见解。因此,城市住房社会保障制度建设,必须考虑城市化发展要求。这是确保城镇二、三产业发展有持续稳定劳动力供应的要求,也是社会持续、稳定、和谐发展的要求。

其次,从广大农民工对城镇建设所做的贡献看,他们有权利获得住房社会保障权。在城市化初期,受户籍制度和城镇企业用工制度的制约,农民工不仅数量少,而且工作期限短,以辅助性劳动为主。现在则有了根本性变化,他们已成为广大城镇劳工队伍的主力。在全国制造业,这一比例已超过60%。这意味着城镇经济持续高速增长所创造的GDP,内含了广大农民工的辛勤劳动。以苏州为例,在2004年城市经济排行榜中,苏州的合同利用外资居第一位,工业总产值居第二位,进出口总额居第三位,GDP居第四位,这些成绩的取得,无疑是590万户籍苏州人和330万外来人员共同努力的结果。如毗邻上海的昆山在1996—2003年间,每增加1个外来就业人口,可为昆山GDP增加5万元。

如果说20世纪80年代初中国大陆经济起飞,得益于农村改革和农业生产率的提高,那么从90年代初起,中国城镇建设的大发展,实际上是得益于数千万农村剩余劳动力向城镇二、三产业的大转移。历史上对于计划经济体制下所取得的工业化成果,学者们需要用工农业产品价格剪刀差来说明中国农民的贡献,现在亿万农民进城务工,无需我们用深奥的理论和公式,就能证明他们是城镇建设的主力军。既然如此,城镇公共财政体制就有义务在二次分配中,为这些新型建设者在城镇的定居支付必要的成本。

再次,从近年来房价高涨和农民工低下的支付能力实际状况看,也迫切需要建立惠及广大农民工的住房社会保障制度。农民工收入普遍较低,居住条件处于社会最底层是不争的事实,他们是城镇新的最大弱势群体,是城镇住房社会保障需要重点关心和帮助的对象。

如果说城乡分割的户籍制度,是早期农民进城工作的主要障碍,那么新形势下城市不断高涨的住房价格,就是外来的农村人口向城镇转移的新障碍。2001年前,多数城市普通住房价格在每平方米1500元,集镇房价甚至不到1000元,五年后城镇房价普遍翻了一番,外来农民工数量较多的地区,经济相对发达,房价和房租上涨幅度更明显。以苏州为例,2001年商品住房平均成交价格为每平方米1856元,而2005年普遍在5000元左右,即五年房价涨了近200%。长三角其他城市房价涨幅相类似。

同样涨幅的房价对不同层次人群会产生不同影响,因为价格承受能力主要取决于人们的支付能力,即收入水平。如房价上涨10%,对高收入买房者的影响,可能是多付一个月的工资,而对于低收入买房者,则可能是多付一年的工资!当然,这两类人购买标的不同,但住房属于基本生活资料,低收入者可以不买高档烟酒,而不能没有栖身的住房。正因为农民工收入低,住房又是全部生活资料中价值最大的商品,所以房价上涨对外来农民工的影响更大。尽管他们的收入在增长,但房价和房租涨得更快,这是近几年广大农民工的共同感受。众所周知,农民工干活不怕苦,不怕累,不怕脏,但他们怕业主欠薪,怕社会歧视,还怕房租上涨。因此,城镇住房社会保障制度的实施,应当重点关注减轻城镇新的弱势群体即广大农民工的居住负担。

2.目前城镇住房社会保障制度存在的问题

城镇住房社会保障是由政府相关部门面向城镇低收入家庭,提供住房援助的一种社会保障制度。伴随经济体制的变化,1998年我国政府在取消旧的职工住房福利分配制度的同时,明确提出建立与社会主义市场经济发展要求相适应的住房社会保障体系。对照城市化持续发展要求,我国目前城镇住房保障制度存在以下四个问题。

第一,以拥有当地城镇户籍为必要条件,排斥农民工获得住房保障的资格。

目前各地方政府在实施住房社会保障制度时,普遍规定住房保障援助的对象应是具有本地户籍的居民。这种规定实际上是否定了外来农民工在务工城镇申请住房保障的资格,它与城市化发展要求相悖。

有关住房社会保障的地区性,人们是可以理解的,问题是许多农民工在务工城镇已经连续工作多年,事实上他们已经成为当地常住居民,只是没有城镇户口而已。从权利与责任相对应原则出发,农民工只要在当地连续工作一定年限,他们就有权利获得住房保障的资格。当地政府部门以非城镇户籍为由,把他们排斥在住房社会保障范围之外,但是当农民工申办户口时,政府部门又以无住房加以拒绝。即没有户口不能申请住房,没有住房又不能申办户口,这样的政策实质是推卸地方政府的责任,否定农民工对当地建设的贡献。

自从中央明确实施城市化战略以来,地方政府以户籍为工具排斥农民进城务工已成为历史,但户籍制度在阻挠农民工取得住房保障资格从而在城镇定居方面仍然在发生作用,其根源值得深思。地方政府在统计城市化率时,都把外来农民工作为当地城镇常住人口,但在实施住房社会保障时,又把农民工排除在外。这种阴阳两面的做法在短期内可以达到凸现政绩和减轻地方财政负担的双重目的,但若以科学发展观评价,实质是以牺牲弱势群体利益为代价,塑造政绩的短期行为。

第二,超越社会保障能力,把占人口多数的中低收入家庭全部作为住房保障对象,减少了低收入家庭应得的援助份额。

目前,我国城镇住房社会保障制度把中低收入家庭作为保障对象,从施政愿望角度讲,这无可厚非,但是从社会保障效果角度看,值得探讨。因为居民收入由低到高排队,一般分为最低收入、低收入、中等收入和高收入四个等级,中等收入又可以细分为中低收入和中高收入。虽然在不同地区、不同时期确定这些等级的具体标准不同,但是中低收入家庭一般在全部家庭中占多数。而住房社会保障具有政府财政援助性质,其对象只能是少数(占总数的20%以下)相对贫困的低收入家庭。(www.xing528.com)

放眼世界各国政府实行的住房社会保障,一般都不包括中等收入家庭。个别国家如新加坡属于例外(那里80%的家庭居住“组屋”),但它是岛国,人口和国土与我国差别很大,不能类比。目前法国的“社会住宅”每套55～70平方米,日本的公务员宿舍约60平方米,我国香港的居室每套40～65平方米。发达国家和地区尚且如此,我们属于发展中国家,政府财力有限,却要照顾所有中低收入家庭,所建经济适用房套型面积普遍在80～100平方米左右,结果受援助的家庭必然减少,广大农民工自然更难沾边。

第三,住房保障以集中建造和供应住房为主,衍生众多问题,抵消了其应有的社会效益。

首先,住房使用的特殊性决定了它在实物分配中不能被分割,因此,政府在援助单个家庭上投入较多,自然就减少了对其他低收入家庭的援助。而货币补助可以按年拨付,一次补贴数量相对较少,可以同时援助更多家庭,受援范围明显扩大。

其次,建造经济适用房给城镇用地规划增加较大压力。如果选择好地段建房,因这类土地价格高,政府的减免额会很大;如果选择差的地段建房,申购对象则不满意,认为与原来居住地段相比,生活便利程度明显下降。

再次,低收入家庭购买经济适用房,普遍需要银行贷款,但他们还贷能力较弱,使房地产信贷风险相应增大。此外,集中建造和供应经济适用房,使低收入家庭集聚同一小区,形成“贫民窝”,一方面给这些家庭带来巨大心理压力,另一方面也给相关社区管理增添麻烦,给社会带来不安定因素。

以集中建造经济适用房形式解决中低收入家庭居住问题,实质是无视住房梯度消费规律,把“居者有其屋”等同于“家家都拥有房产”,把联合国人居组织提出的“人人享有适当的住房”,理解为“人人都住新房”。在地方政府财力有限的情况下,这只能使社会住房保障供应的道路越走越窄。在欧美、日本等国,很多低收入家庭依靠租用住房满足其居住需求,如美国的家庭租房比例达到35%,日本达到38%,德国高达65%,而我国目前只有10%左右,住房消费形式和结构明显不合理。

第四,地方政府在建立和完善住房社会保障方面的动力和压力不足。

地方政府是建立与实施住房保障制度的主体,但在现行体制下他们普遍缺乏相应的动力和压力。因为“以地生财”是目前地方政府增加收入、创造业绩最有效的方法。以行政划拨土地形式建造保障性住房,不仅直接减少了地方政府在土地上的收入,而且因分流了部分购房需求,会使住房价格整体下移,进一步影响政府相关收入。这是地方政府对具有社会保障性质的经济适用住房政策执行不力的利益根源。

统计资料显示,2001年全国经济适用房的比重为11.3%,2003年锐减为6.1%,2004年经济适用房比重进一步降为4.6%。不少地方政府为确保城市经营业绩,以对中低收入难以界定和审核为由,干脆停止经济适用房供应,基层老百姓对地方政府的这种行政“不作为”无可奈何。

近年来,住房保障的空缺和房价的不断上涨,使不同收入家庭住房差距迅速扩大。许多城市收入较高的家庭,在住房上不仅早已升级换代,而且开始有多套房屋。如苏州市区据供电局统计,仅仅购后空关的新房就达5万多套,但成千上万低收入家庭,只能三代同堂,望楼兴叹。房地产权属的垄断性,使富人和本地人具有先入为主的垄断优势。农民工多数是外来者,在城镇无存量住房,同时劳动收入又低,因此面对不断走高的房价,他们处于双重劣势,很难依靠自己的力量有效改善居住条件。这说明:农民工群体的产生是市场运营的结果,但农民工向市民的转化需要借助市场之外的力量。

3.住房社会保障与城市化相适应的基本思路

根据上述存在问题,建立与城市化发展要求相适应的城镇住房社会保障制度,应当遵循以下基本思路。

第一,要以新的科学发展观审视城市化持续发展的要求,重视运用财政和社会保障手段调节住房消费,改善进城农民的居住条件。具体讲,在“十一五”规划中,要明确把建立与城市化相适应的住房保障制度,作为新时期政府实施城市化战略的一项重点工程,纠正片面追求城市化数量比重,忽视进城农民工生活质量的倾向,实现数量型城市化向质量型城市化的转变。

可以断言,政府如果没有这种工作方针的转变,数年后农民工仍然是农民工,三农问题将演变为“四农”(农业、农村、农民和农民工)问题,二元结构将演变为三元结构,这是城市化要避免的最差结局。为避免这种结果,建议同步改革统计制度,建立反映城市化质量的指标体系,包括进城农民人均实际收入和居住条件;在评价城市居民生活水平时,包含对农民工状况的检测,由此增强政府相关部门工作的动力和压力。

第二,修改现行住房保障制度,明确住房保障的对象为城镇常住人口中居住困难的低收入家庭,使常住城镇的低收入、居住困难的农民工有资格获得住房保障资格。在政策上须明确:住房保障属于雪中送炭,而非锦上添花。这样可避免众多中等收入家庭挤购社会保障性质的住房,避免把具有社会补助性质的经济适用房面积设计过大,从而确保住房困难的低收入家庭得到应有的援助。

经济学边际效用递减理论告诉我们,人们消费的物品随着其数量的增加,其边际效用在递减。由此可以推断:同样数量的援助,对于低收入家庭较中等收入家庭有更大的效果。亿万农民工不仅收入低,而且在城镇的居住条件也是最差的,各地如能把住房保障范围限定在低收入家庭,同时把有稳定工作、收入低下的农民工纳入住房保障范围,可以相信住房援助的社会效果会明显增加,这应当成为住房社会保障改进的方向。政府民政部门应抓好常住人口和低收入家庭这两项标准的界定和登记工作,为新住房保障制度的实施奠定坚实的基础。

第三,建议住房社会保障形式以货币补助为主,住房实物补助为辅。由于集中建造和供应低价住房有较多难以克服的缺陷,各国住房社会保障已普遍改“补砖头”为“补人头”,我国也应考虑实施以货币补助为主的住房保障制度。以货币形式补助低收入家庭自主租赁或购买住房,在时间和方法上显得相当灵活。虽然分散补助使政府形象工程少了一些轰动效应,但也减少了集中投入,更主要的是获得补助的低收入家庭可以量力而行,自主就近租赁或购置条件相对简陋的住房,而不必舍近求远购买统一新建的住房,不必在享受住房保障同时背上相对沉重的债务包袱。一旦家庭收入提高,就可退出住房保障行列。这对减轻政府压力,活跃住房二级市场,提高城镇存量房屋利用率都有明显的好处。

当然,这不是简单的发放现金,而应以房价或房租的政策减免形式兑现,使住房货币补贴真正用于改善居住条件。建议同时建立住房货币补贴与房价指数挂钩制度,根据房价变化调节补助数量,切实改善低收入家庭住房状况。

同时,政府应通过税收和规划等手段,引导房地产开发商多建设中低价位和中小套型的住房,鼓励有闲置住房的居民出租旧房,增加低价位、小套型住房的供应。对于合家迁移城镇,主动放弃农村建房权和土地经营权的农民工,可以考虑减免其在城镇所购住房的土地费支出,鼓励他们在城镇定居。

总之,关注亿万农民进城后的居住问题,是城市化持续发展和建设和谐社会的共同要求。目前城乡分割户籍藩篱尚未完全拆除,但高涨的房价已成为农村人口向城镇转移的新障碍。为协调城乡关系,巩固和扩大城市化成果,必须加快建立与城市化发展要求相适应的住房社会保障体系。当务之急是在优化住房供应结构的同时,明确住房保障的对象包括向城镇转移的农民,实施以货币补助为主的形式,增强地方政府实施住房社会保障的动力和压力,使新时代城市化过程真正成为亿万农民全面走向小康的过程。