土地批租的问题及其误区介绍

1.问题的提出

土地是人类生活和生产的基本要素,20世纪80年代伴随我国经济的市场化改革,城镇国有土地开始实施有偿使用。当时缺乏相关经验,土地批租即期收益显赫,后期管理简单,由此成为我国土地有偿使用的基本形式。30年来,土地批租给我们带来什么,今后土地批租期满,究竟是延续批租制的做法,还是借机改为年租制,值得探讨。

土地批租中面积最大,价格影响最广的莫过于住宅用地。2016年1—9月,南京、苏州、杭州、天津、合肥、深圳、无锡等市的土地出让金收入同比涨幅都远超100%,其中,深圳和无锡高达238%、470%。地价高涨提升房价,诱发新一轮房地产投资和投机热。这促使我们反思土地批租存在的问题,揭示相关认识误区,敦促土地有偿使用形式改革,加快房地产平稳健康发展长效机制建设。

笔者认为,与年租制比较,土地批租的主要问题是:寅吃卯粮,显著加重用地者当前负担,并为房地产投机创造条件,增加权力的寻租机会,助推房地产经济过热,影响实体经济发展,显著提高城市居住成本,阻碍新型城镇化进程。主张坚持土地批租制的,普遍存在相关认识误区,只有认清土地批租的问题,并消除相关认识误区,才能创新土地有偿使用形式,加快房地产经济平稳健康发展长效机制建设。

2.城镇土地批租的问题及其相关认识误区

同样是国有土地的有偿使用,与按用途、按地段和面积逐年缴纳租金相比较,实行土地出让,按出价最高的一次性缴纳70年土地使用费的批租制存在以下五大问题。

(1)寅吃卯粮,增加了用地者当前的负担,减少了政府未来的收入

土地批租确实给当前政府带来了可观的收入,统计资料显示,从1999年至2016年,这18年全国土地出让收入总额达30.85万亿元,年均1.7万亿元。其中,最近四年(2013—2016年)土地出让年收入分别为4.13、4.29、3.25、3.56万亿元,年均3.8万亿元。从土地出让收入占政府一般公共预算收入比例看,2014年的土地财政依赖度超过50%的有浙江、天津、福建、海南、重庆、北京等省市,其中浙江最高,达66.3%。2015年,城市政府的土地依赖度排在前三位的是南京86.2%、合肥81.6%、广州70.8%。^[3]问题是这些收入都是土地租金的(商业40年、工业50年和住宅70年)集合预付款,资金大部分来自股市募资和银行信贷融资,它们与税收的来源不同,很少是当年创造的价值,本质上是“寅吃卯粮”。

与年租制比较,批租制显著加重了用地者当前的负担。如果实行土地年租制,工商企业只需缴纳当年土地使用费,购买住宅的居民也只需支付住宅用地当年使用费,土地使用者的负担就大为减轻,并且部分费用根本不需要他们支付。如工薪阶层结婚后在35岁购房,预期寿命75岁,他们逐年支付土地使用费,总计40年而非70年,后期的30年土地使用费当然无需他们支付。从企业生命周期视角看,初创时期的资金负担最重,本可逐年支付土地使用费,但是现在却非要他们把半个世纪的费用一次性付清。虽然用地者可以抵押贷款,但又要持续地为银行盈利做贡献,企业和居民的负担无疑更重了。这也是我国企业宏观税负较高的重要原因。

城镇土地从无偿使用到有偿使用,确实增加了政府的收入,问题是一次性批租使土地收入主要集中在前几届政府,相应减少了政府未来的土地收入。毕竟城市用地规模不可能无止境扩展,企业用地续期二次批租时间尚早,住宅用地的续期不仅更晚,而且物权法已承诺期满“自动续期”,难以再现土地红利。毫无疑问,与土地年租制下政府均衡收入比较,实施批租制的政府土地收入具有非可持续性,即“寅吃卯粮”的土地批租减少了未来政府应有的土地收入,从而影响未来发展的可持续性。

赞同土地批租的大多炫耀土地出让收入对城市建设的贡献,其实这是个认识误区。因为如果实施年租制,政府收入不仅具有可持续性,而且前期收入也不会少。批租制是部分土地(新增用地和拆迁改造用地)实施土地有偿使用,一次性收费,而年租制是全地域实行土地有偿使用,逐年收费。即批租制只局限部分土地出让,存量土地大部分仍然处于无偿使用或近似无偿使用。如果实施年租制,国有土地普遍实施有偿使用,土地财政总收入也不会少,但同时又具有可持续性。

动态地看,城市地价随城市建设发展而不断提升,但批租价格在早期已确定,后续地价持续上涨的级差收益就都落入土地受让者的口袋,而年租制则通过定期调整土地租金,使地价上涨收益主要归政府所有。可见,无视年租制的优点,认为只有土地批租才可有效筹集城市建设资金是个认识误区。多年以来,城市建设的成果实质是土地有偿使用的成果,而非批租制的成绩。不少坚持土地批租制观点的,总把近期城市建设成果与过去比较,其实,如果实施年租制,土地财政收入也不会少,城市建设成果也不会少,而且将更具可持续性。

(2)土地批租期限漫长增加了地产市场的不确定性,为房地产投机创造了条件

土地批租虽然收取的是70年土地使用费,但成交价格反映的是当时的房地产市场供求,这就为后续地产市场提供了一个巨大的价位不确定性空间。通常投机的频率和强度通常取决于市场不确定性的空间和时间,房地产经营本因地段权属的垄断和环境变化的不确定性,使房地产投资具有较大的投机性,住宅用地批租的漫长期限,显著放大了房地产市场的不确定性,为房地产投机创造了更大空间。因此可以说,土地批租成就并助长了房地产投机。

比较而言,同样的土地有偿使用,年租制确定的土地租赁价格一般时间为3～5年,后续政府可依据配套环境和市场的变化而调整。因此,年租制在价格机制上具有较强的灵活性和可预见性。政府掌握着地价的定期调控权,减少了地产市场的不确定性,相应地产投机的可能性也就大大减少。这本应是我国城镇土地国有制度的优势,但因实施土地批租而丧失了。

土地批租助长房地产投机,引发经济和社会危机值得警惕。一是因为住房是民生基本物质资料,住房炒作加剧不动产配置两极分化,富豪几十套住房不足为奇,而贫困家庭难有立锥之地,使财富基尼系数远大于收入基尼系数,加剧社会贫富两极分化,这是社会有效需求不足,不安定因素增长的重要根源,因此必须明确:“房子是用来住的,而不是用来炒的。”

二是楼市区别于股市,楼市投资单项资金需求大,投资门槛显著高于股市,且房地产投资通常伴有较大比例融资,房地产价格下降时不动产变现的难度显著大于股票,为此房地产市场危机连带金融危机,给经济和社会的冲击远大于普通产品市场和证券市场。日本在20世纪90年代的房地产危机和2008年美国的房地产次贷危机足以证明这一推断。可见,改批租制为年租制,降低房地产市场的不确定性,压缩房地产投机空间,是建设长效机制,实现我国房地产经济平稳健康发展的治本之策。

围绕上述问题,有人认为强化政府行政调控可以抑制房地产投机,这是又一认识误区。因为只要市场不确定性大,投机必然应运而生,加大行政监控只治标不治本,而且破坏了市场应有的自主自由平等交易常规,使市场反复震荡,扩大了市场的负面作用。更何况我国的地方政府兼任行政调控和土地出让双重角色,他们一般更看重近期土地出让收入,地产投机推高地价正迎合了他们的需求,因此,行政调控并非为打压楼市,而是在价格高涨后避免短期内更快上涨,以往多轮房地产调控足以证明这一推断。

若能以年租制取代批租制,以时间压缩空间,大幅度降低地产市场的不确定性,房地产投资就将失去投机炒作的巨大空间。如能同时对多房者征收房产税,增加其持房成本,炒房现象就会大幅减少。这种双管齐下的措施,是实现房地产经济平稳健康发展的治本之策。

(3)土地巨额批租及其不确定性增加了该领域权力寻租机会,是滋生腐败的土壤(www.xing528.com)

在房地产领域土地批租要求公开竞标,体现市场公平竞争,其实不然。从卖方角度看,政府是垄断城市土地出让的唯一掌控方,权力显赫,但执行者只是土地所有者的代理机构,委托代理链长,成交价格具有不确定性,因而难以保证代理者在地产商的“公关”下不损公肥私,利用职权为购地者提供相关商业秘密或不该有的优惠,这是学术界常说的内部人控制或代理成本。实践中已经公开判刑的许多大小贪官受贿很多与土地批租相关,足以证实这一判断。

从买方角度看,地产商数量不多,但大多资金雄厚,土地购置价位无疑是决定企业盈利水平的主要因素。面对地方官员掌控土地出让,地产商无疑会千方百计创建和利用各种关系,力争在地产交易过程中取得独特优势。

在商业、工业和综合用地市场,土地批租是挂牌出让而非拍卖出让,一对一定制式出让土地,寻租的空间就更大。因此,与住宅用地比较,商业用地和综合用地价格并不高,工业用地更是廉价供应,导致中央政府不得不多次明令要求地方提高工业用地出让价格。

比较而言,年租制下管理当局依据用地的性质和地段环境级差统一确定租赁价格,具有统一、规范和公开性,买卖双方都很难有寻租空间,没有滋生腐败的条件。即人具有多面性,扎好篱笆,可以杜绝钻空者。

围绕两种用地形式的选择,坚持批租制的大多认为,没有土地出让中的地价竞拍,难以优选用地企业,这是另一认识误区。因为项目用地的年租赁价格也可用以竞价,此价格直接决定土地未来使用成本,从而决定企业后续商品房销售的难易程度,不同经营水平的企业总有一定的空间。当然,除了土地租赁价格,还可以附加其他要素竞标,总之,年租制下不难优选土地首轮租赁者。退一步讲,即使政府确定土地租赁价格,有多家符合项目经营条件的公司竞争,依法任选一家又有何妨?以此为借口拒绝统一、公开、规范的年租制,实质是相关管理部门不愿放弃土地批租制下的权力和既得利益。

(4)批租制使地方政府热衷土地经营,助长房地产经济过热,影响实体经济发展

土地批租给地方政府带来的收入取决于地价和土地出让规模,因土地资源供应有限,故增加土地财政收入的关键是土地出让价格水平,鼓励房地产投资,尽可能使地价不断上涨。由此,土地批租使政府与开发商形成了上下游的利益共同体。政府对土地出让的垄断及其对住宅用地出让面积的控制,有效支撑土地价格持续上涨,实现了政府、开发商和房地产金融三方共赢的格局。但是,批租制铸就的房地产经济持续过热,其负面作用不可低估。

因为地价和房价持续高涨,其财富表面源于土地虚拟价值或资产泡沫,但实质是对国民收入的再分配。即地产商的暴利、银行房地产信贷的利润和城市土地财政收入的增加,均来自房价和房租的提升,即来自广大市民居住成本的上升,从而导致其他实体产业成本的上涨和利润的转移。如2016年上半年,我国75家房地产上市公司发布业绩预告,预计净利润同比增长约41%,是规模以上工业企业利润增长速度的6.6倍^[4]。实体产业是工业化的主力和社会进步的中坚力量,它们的发展需要源源不断的资本和不断创新的技术。房地产投资获利多、见效快,吸引更多资本投资和投机,使实体企业发展缺乏资本和动力。同时城市居住成本的上升推动人力成本上升,广大实体企业的利润相应降低。总之,房地产业“一枝独秀”直接影响社会资源配置,国民热衷于买房投机致富,技术资本和人力资本相形见绌,由此从根本上伤害实体经济的发展,降低地区和国家竞争力。

围绕房地产价格持续高涨,坚持实施批租制的都把其原因归结于货币增发和金融杠杆,并以M2的增速和房地产信贷比例加以说明,这又是一大误区。应当承认房地产发展离不开金融支持,但货币本质是手段,是中性的,为什么金融杠杆重点支持房地产投资而非其他产业?毋庸置疑,没有土地批租下政府呵护有加的房地产持续“繁荣”,就没有银行那么多资金偏向土地开发信贷和购房消费信贷,自然也就没有那么高的M2增速。可见,梳理关系后不难发现,这里的货币是“流”,土地批租推动房地产价格持续高涨才是“源”,把房地产价格持续高涨说成是货币问题,是以表象掩盖问题的本质。

(5)土地批租制显著提高了城市居住成本,阻碍新型城镇化进程

城镇化是21世纪我国加快经济和社会转型升级的重大发展战略,城镇化不只是农民外出务工,更需要农村人口在城镇扎根,安居乐业。这是利用产业集聚和人口集聚的规模效应,提高城乡生产效率和人口素质的共同要求,也是城乡一体化共享改革发展成果,实现经济和社会协调持续发展的要求。推进城镇化战略必须有效解决农村转移人口在城市的居住问题,但目前我国城乡住房冰火两重天:在农村农民有宅基地自建住房,而城镇住宅用地的批租使商品房价格包含70年租金,显著提高了城镇的居住成本,加上炒房,房价持续高涨已成为与户籍壁垒并列的实施城镇化战略新的障碍。

高房价伤害最大的是城镇新市民即农村向城镇转移人口。城乡分割和地区分割的户籍制度已使他们与城镇住房社会保障提供的安居房、廉租房和住房公积金福利相分离,不断上涨的房租足足花费新市民们近一半的劳动收入。2015年,我国城镇常住人口比例已达56.1%,但作为城镇常住人口的2.7亿新市民绝大多数是“两栖型城市化”,表面上这源于户籍壁垒,其实许多城市都有购房入户政策,因此,真正的城乡壁垒是房价壁垒。

城市户籍市民收入相对较高,他们普遍有原住房,购房改善居住条件有老房出售抵扣,所以经济压力相对较小。农民工则不同,他们的收入普遍较低,又是零起点购房,购房压力特别大。为此,调查资料显示,目前农民工落户城镇的意愿并不高,主要原因是城市房价过高。在农民工聚集较多的一、二线城市,90平方米商品房总价是农民工家庭年收入的几十倍,如扣除在城市的日常生活费用,以其剩余纯收入购房,只能是百年梦想。

批租制形成的高房价和高房租使我国城镇化常年处于“两栖型城镇化”状态,亿万农民工家庭长期处于分离和流动状态。资料显示,全国农村的留守妇女超过5000万,留守老人也有5000万,留守儿童6100万和流动儿童3000多万。众所周知,城市新建商品住房都是农民工的劳动产物,但土地批租和炒房垒高的房价使他们望房兴叹,户籍制度又使他们与保障房、廉租房相隔离,这是我国土地城镇化明显快于人口城镇化,城镇化人文质量低劣的主要原因。

围绕加快以“人”为核心的新型城镇化进程,相关研究大都关注的是破除户籍壁垒之后政府财政是否能承受增加的支出,这里也存在认识误区。其实,城镇化进程中教育、医保和养老费用支出增长是个分散和渐进过程,并且它们由政府、企业和个人三方共同分担,政府年度增加支出并不大。短期内农民工市民化的最大经济障碍是解决新市民的居住问题。如能建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数挂钩机制,并且改土地批租制为年租制,对居家落户的新市民免交5～10年地租,就可批量推出起步零地价的城镇化商品房,有效解决农民工落户城市的居住问题,并为住房后续市场化交换铺平通道。总之,如实行年租制,城市居住费用可相应降低,农村转移人口的市民化进程将进一步加快。

当然,实践中以年租制取代批租制应依法在土地批租期满转换为妥,否则会给房地产市场交易和估价带来混乱。商业用地和工业用地批租期满,借机实施年租制,转换成本可大幅降低,理应受到用地企业欢迎。住宅用地因物权法已明确规定“自动续期”,到时实施年租制,建议对自住用地定额内免费续期,超定额用地,包括2套以上住宅用地,按地段和面积,逐年征收土地使用费或使用税。地方政府在推广土地年租制之前,应及时对本地区国有土地进行全面评估,按地段、地区定级。

综上所述,30年来造就城市建设快速发展的表面是土地批租,实质是土地的有偿使用;炒房的能屡赚不亏,土地拍卖中面粉价格(地价)敢高于面包价格(房价),并非源于市场真实供求,而源于70年批租提供了巨大投机空间;房地产领域成为权力寻租和腐败的重灾区,表面是官员个人问题,其实是土地批租为他们徇私枉法提供了有利条件;房价长期持续高涨,房地产业“一花独放”,表面是货币问题,实质是土地垄断批租经营的成果;农村向城市转移人口2亿多,但均为“半城市化”或“两栖型城市化”,表面上是城乡分割的户籍障碍,实质是土地批租铸就的高房价成为城镇化新的障碍。

为什么我国房价收入比奇高?为什么我国企业的宏观税负高?为什么房地产经济领域成为官员腐败重灾区?为什么实体行业经营普遍不如房地产业?为什么农民工落户城市的意愿不高?上述分析说明,这些问题其实都与土地批租有内在逻辑关系。

实践证明,土地批租问题众多并呈加剧态势,对我国经济和社会持续协调发展伤害甚多,负面作用深远,与此相伴诸多认识误区阻挠土地有偿使用形式的改革。当前建设房地产平稳健康发展的长效机制,需要我们深入认清土地批租的问题,解除相关认识误区,加快设计和推广年租制,扭转寅吃卯粮的土地财政模式,使土地财政收入平滑化,有效降低居民取得住房时的一次性投入,遏制房地产投机,消除土地批租滋生的系统性风险,推动我国经济和社会发展顺利转型升级。