加速新型城镇化：难题与对策

加快以“人”为核心的新型城镇化进程,必须切实提高户籍人口城镇化率,但是实践中存在诸多困境,主要包括新增公共服务资金短缺、住房供求矛盾、大城市人口总量控制、农民工落户意愿不高和城市粗放发展理念等问题。只有更新发展理念,拓展解决问题的思路,以大中城市为重点,加快相关体制的改革与转型,才能化解这些困境。为此,笔者撰文阐述这五大困境与解困对策。^[24]

1.问题提出和文献回顾

21世纪初我国开始实施城镇化发展战略,农村剩余劳动力持续大批进入城镇,有效加快了工业化和城市现代化进程。但是多年来“地”的城镇化快于“人”的城镇化,农业转移人口的市民化进程严重滞后,城市户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间存在极大差异。亿万农民工在城市长期工作,未能享有市民应有的权益,这不仅直接影响他们及其家人的生活质量,也影响企业用工,影响经济与社会整体发展质量。为此,六年前中央倡导实施以“人”为核心的新型城镇化。当时的“十二五”规划纲要明确要求:“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。”^[25]

但是多年来,这项“重要任务”并未如愿完成。2015年,全国城镇常住人口比例达56.1%,而城镇户籍人口比例仅为39.9%,两者足足相差16.2个百分点。这种状况在东部经济发达地区更为突出。2015年,上海、苏州、无锡、常州、南京、杭州、宁波和嘉兴等八个城市的常住人口城镇化率平均达74.6%,而户籍人口城镇化率平均只有47.2%,两者相差达27.4个百分点,这八个城市非户籍常住人口总数高达2500万,其中苏州、宁波和上海的情况最为突出(见表7-4)。

表7-4　2015年长三角核心地区8个城市两种城镇化率对比(单位:%)

注:数据来自8个城市2016年国民经济和社会发展统计公报,户籍人口城镇化率由此推算。

鉴于户籍人口城镇化率提升严重滞后,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次要求:“加快提高户籍人口城镇化率”,“深化户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,并与城镇居民有同等权利和义务”。^[26]最近国务院又发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,这意味着未来5年,我国户籍人口城镇化率将年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。

新型城镇化已倡导多年,为什么户籍人口城镇化率提升严重滞后?地方政府加快新型城镇化进程面临哪些困境?如何有效化解这些困境?纵观以往相关研究,陈锡文(2004)、陈云松和张翼(2015)都指出城乡分割体制的延续,阻碍了要素价格的市场化,使中国农民在城市化进程中,难以取得市民应有的权益,城镇化发展红利难以在进城农民与城里人之间公平分享。章元等(2011)和章莉等(2014)都以详尽数据揭示中国城市劳动力市场上的户籍歧视。何艳玲等(2014)指出,我国城市政府支出偏好被“为晋升”所支配,引发系列城市社会问题,包括“半城镇化”问题。孙永正(2011)阐述了两栖型城镇化的五大弊端,包括给农民工家庭生活、青少年教育、企业用工、社会和谐稳定和政府形象等造成的消极后果。

围绕如何解决农民工落户城市的问题,国务院发展研究中心课题组(2011)综合各专题研究成果,从城乡统筹发展角度提出了加快推进农民工市民化的整体思路和建议。张卫等(2013)以江苏为例提出坚持分类指导,建立财政分摊机制,强化输入地政府责任,创新承包土地和宅基地流转机制,加快户籍、住房、社保等配套改革。魏后凯等(2014)指出,农民工市民化进程缓慢主要存在成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束等六大障碍。黄奇帆(2014)依据重庆市户籍改革实践,指出农民工转户成本并非由政府单独承担,大量农民转户并未增加城市负担。

王建国、李实(2015)和朱志胜(2016)的研究表明,农民工从大城市获得的实际工资或效用水平更高,城市聚集效应强于拥挤效应,我国不应过度限制城市规模合理扩张,以免造成效率和福利的损失。孙三百(2015)的研究也表明,当前就近城镇化相对而言尚缺乏收入增长的基础。胡彩梅(2015)认为从全球看,中国特大城市在数量、规模、集聚程度和人口密度方面都不明显偏高,城镇化更应该趋向集约化、紧凑化方向发展。杨雪锋等(2015)分析不同代际农民工退出宅基地意愿的影响因素不同,从而表现出不同的退出意愿。李俊霞(2016)就多数农民工落户意愿偏弱,多视角分析其原因并提出对策。齐红倩等(2016)认为分类市民化是破解农业转移人口市民化困境的关键。

上述研究都致力于阐述加快新型城镇化进程的必要性,并指出由此面临的矛盾和对策。笔者认为,长期以来,户籍人口城镇化率提升迟缓,表面看是户籍制度问题,实质是多种因素困扰着地方政府,包括城市公共服务新增资金短缺、新市民住房供求矛盾、大城市人口总量控制、农民工落户意愿不高以及城市粗放发展理念惯性等问题。当前加快新型城镇化进程,必须进一步剖析这些困境,提出相关对策。

2.加快新型城镇化进程的五大困境及其对策

第一,城市公共服务新增资金短缺的困境。毋庸置疑,由于城乡公共服务差异大,农民工及其家属加入城市户籍,财政必须增加相关公共服务支出。未来要加快农民工市民化进程,政府在住房、教育和社会保障等方面需要较多支出,必将使财政面临更大压力。

解决上述困境一是突破短期局部思维,动态把脉全国财政收支,在变革中寻找出路。统计数据表明,2000—2013年间,我国财政收入持续高速增长,年平均增长高达19.04%,大大高于同期GDP增长近10%的速度。前后对比可知:2013年我国财政收入是2000年收入的11.3倍。财政收入如此长期快速增长,无疑得益于同期城镇化的持续快速发展。为此,现在财政回哺农民工市民化,总体理所当然。

二是扩大社会保障支出比例。审视我国财政支出结构,2013年社会保障支出占财政总支出的比重仅为10.3%,远低于发达国家30%～50%的比例,也低于一些中等收入国家20%的比例;我国社会保障支出占GDP的比重约为2.5%,也远低于发达国家20%～30%的水平。^[27]可见,拓展视野进行横向比较,目前我国政府财政在支付社会保障费用的比例上存在较大提升空间。(www.xing528.com)

因此,从中央到地方应以支持新型城镇化为重点提高社会保障支出占财政支出的比重。解决现行财政收支困境的关键是改革财政体制,调整财政支出结构,加法和减法同时并用。加法是以支持农民工市民化为重点强化财政公共服务职能,减法可重点推进以下两类改革。一是改革财政体制,减少政府大包大揽许多重大项目建设投资,鼓励社会资本多形式参与公共设施建设;二是“精编简政”,在简政放权和办公自动化过程中,同步精简行政事业机构及其人员。若能推进上述改革,就可有效调整财政支出结构,支持农业转移人口市民化。

第二,新市民的住房供求矛盾。加快新型城镇化进程必须解决迁移人口的居住问题,由此面临城市住房价格高昂和转移人口支付能力低的矛盾。为此,应建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数挂钩机制,增加保障房的供应,同时租售并举,多方共同发力打通商品房与保障房的供应渠道。

新市民的住房困境主要在于现有住房大多是价格不菲的商品房,让普通农民工家庭购买并不现实。为此,政府、银行和开发商须共同出力解决这一难题。政府为鼓励农业转移人口落户城镇首次买房,除减免相关税费外,还可按人口数一次性补助购房;银行助推农民工市民化可以定向降低房贷首付比例和利率;开发商可定向批量降价售房。中西部地区三、四线城市商品房降价后与保障房价格差别已不大。政府若能加大农民工购房减免和补贴力度,打通商品房与保障房的供应渠道,就能有效消化房地产库存,满足新市民居住需求。

东部一、二线城市的商品房价格远远高于保障房,外来农民工安家落户主要渠道应是保障房。这些房屋建设用地由政府行政划拨,房价相对较低,但东部大城市土地资源短缺,制约保障房建设。为此,土地管理部门必须贯彻最近五部委联发的城市新增建设用地面积与外来农民工落户数量挂钩制度,确保外来农民工落户所需的保障房建设。

租房是农村转移人口解决居住问题的又一主要选择。参加工作时间短,资金积累少的农民工,尤其是新生代务工者更适合租房,这不仅可大大降低居住成本,而且工作和生活的灵活性大,便于流动择业。公积金制度是解决新市民居住问题的重要渠道。农民工落户应同时被吸收为城市住房公积金成员,由公积金资助买房、租房,可进一步降低居住成本。

第三,大城市人口总量控制的困境。农民工外出务工和户籍迁移首选大城市,这与大城市人口总量控制要求相悖。破解这一困境必须解放思想与时俱进,调整大城市人口总量控制政策,具体理由如下。一是我国的大城市人口比例还有较大提升空间。如美国人口超过100万的城市人口总数占全国比重2014年为45.2%,日本为65.3%,韩国为45.9%,澳大利亚为61.6%,加拿大为45.5%。我国2014年为23.2%,还有很大提升空间。再看城市人口密度,世界城市人口最新统计资料也显示,我国排名前十的城市,除了香港,其他城市的建成区人口密度都属于中等水平。其中上海、北京、广州—佛山、深圳、天津、成都、青岛、杭州建成区人口密度排名分别为第509、572、520、437、579、452、754、520。^[28]因此,没有必要设置高门槛阻止大城市吸收已有稳定工作的外来农业转移人口。

二是大城市在发展中吸引了更多农村转移人口而取得集聚效应,城市财力雄厚,管理水平高,理应在新型城镇化方面做出榜样。千百万有能力在城镇稳定就业和生活的农民工进入大城市已经多年,加快这些人的市民化并不需要城市新建多少设施和新增多少就业岗位。

三是当今科学技术突飞猛进,经济技术快速进步使城市运行空间立体化和集成化,市民生活信息化和便利化,管理控制系统化和自动化,这些巨大进步都极大地提升了现代大都市的人口承载能力。

第四,农民工落户城市意愿偏弱的困境。多项调查数据表明,外出务工农民工落户城市意愿比例并不高,这将从另一方面影响新型城镇化进程。农民工愿意落户城市的比例偏低,一方面是因为城市生活成本高,特别是高房价阻碍了他们在大城市落户安家的愿望;另一方面,多数农户不愿意为了城市户口而放弃农村的承包地和宅基地,想保留农村土地承包权,为自己留条后路,甚至认为农村户口比城镇户口更有优势。

解决上述困境必须从城乡关系大局出发,系统优化新型城镇化政策体系。当前重点是创新进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的补偿和流转政策,加大财政对农民举家进城落户购房的资金补助。

第五,城市粗放发展理念惯性的困境。长期以来,管理部门偏重城市发展规模和速度,忽视提升城镇化质量,加快新型城镇化进程必须克服传统粗放发展理念的惯性,确立以人为本、公平、共享、创新和协调理念,实现科学的包容式增长。

观念决定行为,在经济和社会转型期,发展理念的更新特别重要。转型升级固然需要资金和先进技术,但更需要克服传统粗放发展理念的巨大惯性,确立新的发展理念,在全社会特别是管理部门强化以人为本、创新、公平、共享理念和系统、协调发展理念。科学的执政理念是管理部门制定和贯彻正确政策与措施的基石,深入学习和确立这些理念,是驱除迷惘,排除干扰,加快新型城镇化进程的思想保证。

更新发展理念必须务虚与务实并举,即配合更新发展理念,相关监管措施要落到实处,包括同步创建新的城市管理绩效统计和考核制度,政府统计数据应明示地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率及其变化,使加快新型城镇化进程的目标和政策落到实处。

化解这五大困境的对策也是一个相互联系的系统。其中克服城市粗放发展理念的惯性,更新发展理念是先导,创新城镇化激励政策,强化农业转移人口落户城市的意愿是关键,改革财政体制和强化财政公共服务职能是核心,政府在资金和土地两方面有效支持农业转移人口在城市安居落户是保障,大中城市带头支持有稳定工作和住所的农民工落户城镇是重点。只有相关的理念、政策、资金和土地等要素共同到位,才能切实加快新型城镇化进程。

总之,“一亿人落户”是大事,也是难事。当务之急是建立和健全支持新型城镇化的政策体系,强化财政公共服务职能,明确大中城市人口流入地政府应当承担的主体责任,鼓励更多符合条件的农民工居家落户城市。由此产生的矛盾和困境,需要我们确立新理念,拓展新思路,运用新方法来化解。