农民工市民化的成本与收益分析

1.问题的提出

中央已明确提出实施以“人”为核心的新型城镇化方针,推进“三个一亿人”方案,加快农民工的市民化进程。对此,许多部门和专家根据“农民工市民化”的内容进行了具体测算,多数认为鉴于农民工数量众多以及城乡公共服务的差距,若实现农民工的市民化,政府需要支付巨额资金,财政难以承受这一负担。

“农民工市民化”的成本是否只由政府财政承担?这些费用究竟来自何处?短期内是否必须全部支付?这些投入是否仅仅使农民工受益?对区域经济和社会发展有多大作用?我们认为在这些问题上目前城市管理部门普遍存在多项认知偏差,包括出资主体的偏差,价值来源的偏差,支付时间和数量的偏差,受益对象、范围和时间的偏差。这些偏差或误区左右着城市管理部门的决策,成为当前推进户籍制度改革,落实“三个一亿人”方案的主要障碍。

2.有关“农民工市民化”成本与收益认知偏差的表现

第一是对“农民工市民化”成本出资主体的认知偏差,认为这属于社会公共服务支出,完全由政府财政出资,而无视该费用的政府、企业和个人的三方分担机制。

世界各国因社会制度和经济发展水平不同,社会保障的程度各有差异,但是,职工的社会保障费用由政府、企业和职工个人三方按比例共同出资是几乎所有国家和地区的共同做法。我国的社会保障费用也是由政府财政、企业和员工个人三方依法按比例共同出资,再由相关管理部门按规定统一支付。把支付主体等同于出资主体,认为政府是“农民工市民化”成本的唯一出资主体,而无视社会保障的三方分担机制,结果必然人为加重政府财政的负担,在决策上延误“农民工市民化”进程。

政府虽然不是社会保障费用的唯一出资主体,但是,加快“农民工市民化”进程,政府无疑承担着主要责任。资料显示,我国政府财政在支付社会保障费用的比例和数量上存在较大提升空间。2013年,我国社会保障支出占财政总支出的比重仅为10.3%,远低于发达国家30%～50%的比例,也低于一些中等收入国家20%的比例;我国社会保障支出占GDP的比重约为2.5%,也远低于发达国家20%～30%的水平。追根究底,我国农村人口社会保障程度低和城镇常住人口中农民工群体社会保障普遍缺失是主要原因。为此,各级政府必须加快财政体制由建设型向公共服务型转变,切实提高社会保障支出在财政预算中的比重,强化财政对新型城镇化的支持力度。

第二是对“农民工市民化”成本价值来源的认知偏差,认为农民工享有市民公共服务待遇,费用来自政府和企业,农民工只是受惠者,而无视其价值来源于农民工自身的劳动创造。

同工同酬是现代社会普遍认同的原则,但是涉及农民工的社会保障,人们就有不同看法。一是因为我国城乡社会保障差别显著,近期不可能很快消除;二是社会保障资金来源的隐蔽性,认为它主要来源于政府财政,被保障群体似乎只是受惠者。

马克思劳动价值理论科学揭示了剩余价值的来源,也揭示了社会各项收入的来源。“劳动力的价值和劳动力在劳动过程中的价值增殖,是两个不同的量。”“具有决定意义的,是这个商品独特的使用价值,即它是价值的源泉,并且是大于它自身的价值的源泉。”^[22]可见,劳动者的收入不是来自雇主的恩赐,而是来自自己的劳动,完整地讲,企业的利润乃至政府的收入也都来源于劳动者的劳动创造。因此,虽然表面上看是企业和政府财政为员工社会保障付费,但从其价值来源角度讲,这些费用都来源于员工自己的劳动创造,农民工也不例外。他们创造了可观的价值,由此享有市民应有的社会保障,这是“物归原主”,理所当然。

第三是对“农民工市民化”成本支付时间和数量的认知偏差,认为一旦农民工取得城市户籍,相关部门必须立刻支付那么多费用,而无视这类费用实际支付的长期性和分散性。

细察社会保障中的工伤保险、医疗保险和养老资金的运营,不难发现它们的支出在时间上都是分散的。医疗保障费用支出不仅在时间上是分散的,而且按照生理健康规律,医疗支出的70%～80%主要集中在人的老年时段。农民工特别是外来农民工平均年龄明显低于原城市户籍市民,他们的个人医疗保障费用支出数量一般会低于同城年龄偏大的户籍市民。

多数农民工特别是新生代农民工年龄相对较低,目前把他们纳入城镇养老保障体系不仅不会增加养老金支付压力,反而能增加近期城镇职工养老基金收入,减轻城市户籍人口快速老龄化对养老保险基金的压力,增强城镇职工养老保险费支付能力。

农民工市民化后对住房的刚性需求,会对住房社会保障资金供应形成较大压力。但我国城镇住房供求关系总体已缓和,目前城镇户籍人口人均住房面积已达34平方米,截至2014年年底,我国城镇存量住房200多亿平方米,户均住房超1套,而新房仍在源源不断地涌向市场。国家统计局数据显示,2015年前三季度全国还有逾7.9亿平方米的住宅新开工,超过48亿平方米的住宅在施工,3.7亿平方米的住宅竣工,即便不将在售待售住宅面积计入,也意味着未来几年将有约60亿平方米的住宅推向市场。如果按我国人均住房面积30平方米计算,这些待售住房至少还可供2亿人居住^[23]。因此,未来住房保障资金重点解决城镇化进程中迁移人口的居住问题是必要的和可行的。何况农民工的市民化可减少农村住宅用地需求,如能建立相关联动机制,依据农民工市民化的家庭数量,相应增加城镇建设用地指标,城镇住房建设压力就不会太大。(www.xing528.com)

第四是对“农民工市民化”收益的认知偏差,包括受益对象、范围和时间的偏差,无视“农民工市民化”收益的广泛性和长期性。

“农民工市民化”收益的广泛性首先表现为它不仅使农民工受益,而且使同城企业和其他居民受益。因此,加快“农民工市民化”进程,既是维护农民工正当权益的需要,也是维护城市全体居民利益的需要。认为“农民工市民化”会损害户籍市民的利益,是狭隘的、短视的,无益于城市经济整体可持续发展。

社会效益和经济效益并重,是“农民工市民化”收益的又一特点。传统城市化铸就的“半城市化”格局,使亿万农民工家庭长期处于分离和流动状态,外出务工者生活单调、孤独,家庭团聚成为奢望。“农民工市民化”将使这些社会悲哀一去不复返,城乡一体、社会和谐、阖家幸福是实施新型城镇化最重要的社会效益。农民工的市民化将使其子女梦想成真,在城市尽情享受阳光雨露,茁壮成长,这对家庭和国家发展的意义极其深远。目前,我国许多城市户籍人口老龄化比例已相当高,农民工特别是外来农民工稀释了快速老化的城市人口,为城市发展增添动力和活力。为此,认清“农民工市民化”的长期收益,降低城市入户门槛,保障人力资源供应,应成为城市发展的战略举措。

3.正确认识“农民工市民化”成本与收益的迫切性和对策

(1)正确认识“农民工市民化”成本与收益时不我待

2020年,我国将实现建成全面小康社会的战略目标,全面小康社会应该是全体百姓安居乐业的社会,亿万农民工长期不能落户城镇,不能与同城户籍居民平等共享社会公共服务,全面小康社会的目标就会因此而落空。为此,城市管理部门能否消除上述对“农民工市民化”成本与收益的认知偏差,加快户籍制度改革,有效改善亿万农民工的处境,已成为“十三五”规划期能否建成全面小康社会的关键。城镇化战略关系我国现代化大局,加快农民工市民化进程,不仅需要中央号召,更需要城市管理部门高瞻远瞩,全面、科学认识“农民工市民化”的成本与收益,唯此才能变被动为主动,变阻力为动力,切实加快新型城镇化步伐。

目前我国作为世界第二大经济体,城市化常住人口比重达55%,超过全球城市化平均水平,继续传统数量型、外延型扩张已受多方面因素制约。以往我国劳动人口每年增加数百万,现在却每年减少数百万,人口红利明显消退,“刘易斯拐点”开始显现。为此,当前最重要的是从维护农民工正当权益入手,巩固并拓展城镇化成果,推动经济发展由外延型、数量型向内涵型、质量型转变。明确加快“农民工市民化”进程,是扩大内需,激发经济潜力,实现经济增长由传统的投资驱动型向消费驱动型转型的有效途径。

(2)正确认识“农民工市民化”成本与收益的理念和实践

人本理念强调“人”的主体地位和核心作用,强调人权平等,坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享。只有真正确立人本理念和共享理念,才能认同农民工的社会主体地位,承认农民工在工业化和城镇化中的巨大作用,科学认识“农民工市民化”的成本与收益,赞同农民工作为新市民与老市民共享城市经济发展成果。

系统理论强调事物发展整体性和优化事物内部结构的重要性。学习和应用系统理论看待社会经济发展,就能从社会整体出发明确改善城乡关系,协调生产与消费关系的重要性,明确“农民工市民化”是协调不同群体利益关系,协调经济与社会发展关系的必然要求。

近年来,部分城市决策者明辨“农民工市民化”成本与收益,把脉我国区域发展趋势和人力资源结构变化趋势,率先破除城乡户籍壁垒,加快“农民工市民化”进程,取得显著成效,在改革实践中验证了“农民工市民化”的巨大经济效益和社会效益。

以重庆市为例,2010年该市常住人口城镇化率为53%,但户籍人口城市化率只有28%,这25个百分点的差距就是生活在城市里的农民工。之后重庆市率先实施户籍制度改革,短短几年,约400万农民工转化为市民,户籍人口城镇化率大幅提高12个百分点,至40%。办理城镇户口的农民工享受五个“一步到位”,即跟城市居民享受同样的养老、医疗、住房、教育、就业待遇。大量农民转户并未加重城市负担(黄奇帆2014),因为农民工的市民化同步增强了这个西部工业重镇的生产和消费能力,带动其进出口贸易和工业生产大幅度提升。2010—2015年,重庆市经济增长速度始终名列全国前列。这些成果彰显了重庆加快“农民工市民化”进程的战略性收益,说明城市发展走民生导向、共同富裕道路的强大生命力。

综上所述,传统城市化形成的“半城市化”格局不可延续,人民幸福是衡量改革发展成效的标尺。只要拓宽视野,更新理念,明辨关系,科学理解“农民工市民化”的成本和收益,就能有效加快新型城镇化进程,未来五年我国经济和社会发展就能跃上一个更高的台阶。