中国城市化和城市治理的反思与转型：深度剖析

中国城市化质量问题研究表明,实施城镇化战略的十年(2000—2010年),是快速城镇化和低质量城镇化并存的十年。配合社会转型升级要求,传统城市化应向以“人”为核心的新型城镇化转型。为了总结城市化的经验和教训,笔者撰文反思中国城市化和城市治理及其转型。^[18]

城市化模式与城市治理模式一脉相承。我国传统城市治理主体单一,目标功利化,治理空间封闭化;传统城市化在其目标与标准、农民工市民化成本、城市化空间与范围方面也存在误区。以“人”为核心的新型城镇化要求城市治理三维战略转型:在治理主体上由一元治理向多元治理转型,在治理目标上由唯GDP目标转为人本化目标,在治理空间上由城乡分割转为城乡统筹。这是实现新型城镇化和城市治理现代化良性互动的战略选择。

1.问题的提出和文献回顾

城市的出现和繁荣,是人类走向成熟的标志。中国的城市化从20世纪90年代的“民工潮”,到21世纪政府推动的“城镇化”,每年由农村向城镇转移的人口达千万。城市化推动工业化和城市建设的作用有目共睹。但是,与城市化相伴,中国社会贫富分化由传统的工农差别和城乡差别,扩展到同城不同群体之间的差别,在城市生活、工作和学习的各类群体中,收入、健康、安全、尊严、社会保障和家庭生活等方面处于底端的无疑是外来务工者及其子女。与此相联,农村的留守妇女、留守儿童和留守老人问题也日益严重。这种由体制禀赋和资源禀赋叠加滋生的新型贫富分化,使社会发展与经济增长失衡,背离全面建成小康社会的要求。当前在倡导新型城镇化过程中,应深刻反思传统城市化和城市治理中存在的诸多问题,更新发展理念,统筹城乡关系,推动城市化和城市治理战略转型。

检索相关文献,在新型城镇化研究中,不少学者反思中国城市化存在的问题。如吴江等(2009)认为,城乡关系处理始终是城市化进程中的主要矛盾,纵观传统城市化的历程,城乡差距持续扩大,城乡矛盾趋于尖锐,资源环境条件恶化。倪鹏飞(2014)认为,传统城市化以经济发展为目标,以工业化为主线,以地方政府为主导,以土地为主要内容,以外延扩张为特点,以外部需求为牵引,以物质资本大量消耗为驱动力,是高成本、低收益的城市化。孙永正(2012)认为,伴随城市化持续推进,亿万农民工不仅在经济收入方面始终处于底层,他们的人文需求也长期无法得到满足,城市化人文质量相当严重。章莉等(2014)以详尽数据揭示中国城市劳动力市场上外来农民工遭受的户籍歧视。

在城市化转型研究方面,马永欢等(2013)认为,应立足工业反哺农业、城市支持农村、财政补贴农民,实现城乡一体化和公共服务均等化,人口、资源、环境与发展四位一体。陈伯庚等(2013)认为,城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。张明斗等(2013)认为应强化财税政策对新型城镇化的支持,实现城镇化向质量和数量均衡转变。黄奇帆(2014)依据重庆改革实践指出,农民工转户成本并非由政府独担,大量农民转户并未增加城市负担。

城市治理模式与城市化模式一脉相承,经济学家克鲁格曼(1998)认为城市治理水平决定城市前途,必须把空间因素纳入经济学分析。踪家峰等(2002)认为,中国城市治理模式是典型的城市经营模式;张文礼(2008)认为,城市快速发展要求城市治理模式从单中心向多中心转变;王佃利等(2009)指出,中国城市治理经历政府管制模式、企业化政府经营模式和服务型政府治理模式三个阶段;张兆曙(2010)阐发了从政府的单极治理走向多元社会主体联合治理的杭州经验;杨君(2011)以杭州和深圳为例,指出城市治理转型的趋势;傅小随(2013)指出,城市新发展和内在价值的提升需要深度城市化,在发展方式转变、城市治理转型和生活内涵提升等方面开启新的进程。

总之,已有研究肯定中国城市化和城市治理取得的成绩,同时揭示了存在问题。因传统制度、观念和既得利益的多重障碍,相关转型仍然举步维艰。要加快新型城镇化进程,提升城市治理效果,必须进一步反思城市化与城市治理的问题,推进体制和机制创新。

2.对传统城市化和城市治理的反思

传统城市化存在三大认识误区,它们与传统体制交织并存,降低了城市化的质量。

首先是城市化目标与标准的误区——以扩大城市规模为目标,单一以城市人口比重为标准评判城市化水平,忽视农民工的市民化,忽视城市化人文质量。

城市化水平是城市化率和城市化质量的综合体现,城市化质量包括城市化物质质量和人文质量,后者主要是指由农村转移到城市的劳动者及其家属的生活质量和工作满意度。传统城市化以扩大城市规模为目标,单一以城市常住人口比重评价城市化水平,把农村向城市转移人口的生活质量、工作质量和城市生态环境质量排除在城市化水平之外。管理当局把进入城市工作生活半年以上的农民工认定为城市常住人口,评定城市化水平,而在为城市人口提供社会保障和公共服务时,却以户籍为由把这些新市民排除在外,使他们在就业、文化教育、居住条件、医疗保障、养老服务、子女培养和社会交往等方面处于明显的弱势地位,成为城市相对贫困人口。

政府实施城镇化战略至今已15年,目前城市常住人口比重已达55%,但总量达2亿～3亿的迁移人口长期未能市民化。与此相关,目前中国农村的留守老人约5000万,留守妇女超过5000万,留守儿童数量在6100万人以上^[19]。在全国农村留守儿童中,有近1794万孩子一年只能见到父母1～2次;有921万孩子一年都没有见过父母。^[20]这是一个令人触目惊心的数字!亿万家庭分离、孤独、低劣的生活质量与当代中国经济发展形成巨大反差。对此,把问题仅仅归咎于户籍制度,只能说明问题的表象,根源在于管理部门的城市化目标和评定城市化水平的原则性偏差,这是传统户籍制度得以延续的主要原因。

其次是“农民工市民化成本”的认识误区——低估农民工的价值贡献,高估农民工的市民化成本,把若干年的总支出等同于一次性支出。

城市管理部门乃至部分专家认为:完成“农民工的市民化”,给予农民工与户籍市民同等待遇,政府在财政方面须补贴每人10万～15万元,由此产生的数十万亿元的天量支出,财政难以承受。这种观点无视农村劳动力进入城镇加快工业化进程,对城市发展做出的巨大贡献,无视广大农民工的价值创造,把他们看作是靠城市企业养活的人口,因获得城市社会福利而给财政增加了额外负担。

其实,外来农民工进入城市工作就是城市国民收入包括财政收入的创造者。把劳动时间、劳动强度、劳动环境和工资水平差异等因素综合考虑进来,农民工对城市经济发展的价值贡献并不低于普通户籍市民。外来农民工平均年龄明显低于原户籍市民,目前给予他们必要的社会保障,就医疗保障和养老保障而言,在相当长的时期内,他们人均实际获得的财政补助资金数量,肯定会低于原户籍市民。就养老保障而言,他们的加入甚至会成为增加城市社会养老基金收入的主要来源。若干年财政的总支出,并不等于一次性支出,对“农民工市民化成本”夸大性误判,阻碍常住人口公共服务均等化,实质是既得利益者对社会公平的否定。

重庆市自2010年实施户籍改革,累计转户400万,不仅没有增加城市负担,反而成了重庆独特的竞争力。重庆经济持续高速发展,是对农民工市民化成本夸大误判的有力否定。

最后是城市化空间与范围的认识误区——以城乡差别和分割为依据,认为城市化就是重点发展城市,汇集更多资源加快城市建设。

城市化的本质是生产要素在市场调节下的空间优化配置,这是与工业化并行的城乡互动、农工互利实现城乡区域共同发展的过程。可是许多管理部门习惯于城乡分割,认为城市化就是重点发展城市,生产要素更多地在城市集聚。这种城乡等级分割体制所支配的城市经营与管理,结果是“城市如欧洲,农村如非洲”,区域差异固化连带社会阶层差异固化,使农民再次承受社会不公平待遇(陈锡文,2004)。(www.xing528.com)

中国城市化存在的上述问题和误区,与传统城市治理体制三大缺陷直接相连。

一是城市治理主体的一元化。政府把自己看成是“万能机构”,在城市治理中“越位”和“缺位”并存。政府单一治理模式否定了市民包括外来农民工的主体地位及其参与城市治理的积极性,使管理机构日益庞大,治理手段缺乏灵活性,导致治理成本不断上升,治理效率低下,加大了政府的负担。

二是城市治理目标的功利化。这是指管理当局在城市治理决策中的唯GDP倾向,包括招商引资中的种种不当承诺和竞相优惠,土地城市化明显快于人口城市化,城市建设中的奢华表现,都与片面追求GDP高增长相关。结果是高投资、高增长和高污染并存,地方政府债务高企,城市治理的经济效益、社会效益、生态效益与经济增长不成比例,农民工的劳动付出与所得不成比例。

三是城市治理对象与空间的封闭化。这是指地方政府对户籍市民与非户籍市民的分割治理,以及对城市与周边乡村的分割治理。借助户籍制度阻碍农村人口在城镇落户,借助城乡等级差别阻碍同城居民社会公共服务均等化,这种城市治理铸成我国最大的社会不公。

3.新型城镇化呼唤城市治理三维战略转型

首先,城市治理主体由一元向多元转型,开发和利用更多力量支持新型城镇化。

城市治理主体的多元化是当代城市治理的主流。新型城镇化要求全面优化城市建设,建立多元化可持续的城市化投融资机制,多种方式拓宽城市建设融资渠道,针对不同项目性质设计差别化融资模式与偿债机制,制定企业和政府合作(如BOT、BT、TOT和PPP等模式)进入特许经营领域的办法,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营,缓解政府资金的不足,提高公共项目建设运营的效率和透明度。新型城镇化需要承认农民工的市民主体地位,消除城乡体制壁垒,消除户籍身份歧视,调动一切可以调动的资源,关心和帮助农村转移人口,使他们在城镇安居乐业。

其次,在城市治理目标上由唯GDP增长转为人本化目标,全面提高城市生产、生活和生态质量。

城市治理的人本化要求以“人”为核心,以满足市民日益增长的物质与文化需求为目的,全面提升城市生产质量、生活质量和生态环境质量,取代传统的唯GDP增长目标。

城市生活质量是全体居民包括农村向城镇转移人口的生活质量,是有社会保障的生活质量,是物质与文化并行的生活质量,是生存、发展和享受共有的生活质量。生态环境质量包括工作环境、居住环境和城乡大环境的生态平衡与优化,是地下、地表和空间统一的立体生态质量,是可持续发展的生态质量。最终通过对全体劳动者工作满意度、居民生活满意度和居民对环境满意度的检测获得验证和反馈。

最后,在城市治理空间上由城乡分割转为城乡统筹,增强新型城镇化对农村的辐射力。

新型城镇化进程中的城乡一体化,包括城市与乡村区域发展的一体化和城市内部治理中户籍市民与非户籍市民的一体化。前者是本地乡村和城镇的一体化,后者是新型城镇化进程中的一种特殊意义的城乡一体化,必须同时突破地区分割和城乡分割才能实现。没有这种深度城乡一体化,亿万外来农村人口进入城市多年而未能拥有市民应有的待遇,就不能算是真正的城乡一体化。

4.基于新型城镇化的城市治理转型的着力点

首先,主导城市治理的政府管理部门必须真正确立人本理念和城乡一体的公平理念。为什么传统城镇化模式和城市治理模式能长期延续?为什么同城常住人口不同群体的社会基本公共服务难以均等化?为什么旧的体制和制度惯性如此之大?主要原因还在于人本理念和城乡一体的公平理念只是停留在管理部门的文件和宣传口号上,而未深入人心,没有成为人们特别是管理部门必须执行的信念。检验管理部门是否确立这些理念,不仅要听他们怎么说,城市建设如何规划,更主要看他们现在是否这么做,并是否建立行之有效的监测、检验和制约机制。

其次,中小城市尽快开放户籍登记制度,既向本市农村开放,也向外地农民工开放。现在许多城市设立居住证制度和积分入户制度,在农民工市民化过程中设置新的中间栅栏,实质是进一步固化了城乡分割的户籍制度。中小城市(常住人口100万以下的)不同于人口需要控制的特大城市,不适用居住证制度。充足的人力资源是城市取得规模效益的首要因素,面对大城市和特大城市的规模优势,面对城市原户籍人口结构快速老化,面对全国劳动年龄人口总量逐年减少,许多外出务工者回原籍创业,农村人口向城市转移数量逐步减少,中小城市发展规划决策者必须审时度势,尽快开放户籍登记制度,加快农民工市民化进程。

最后,建立财政、用人单位和个人三方分担“农民工市民化成本”机制,鼓励多元主体共同建设城市。农民工劳动创造的价值已构成当地城镇财政收入,管理部门为他们提供与原户籍市民相同的社会公共服务,这不是恩赐,而是物归原主,理所当然。要建立和完善财政转移支付与城镇接纳外来务工人员落户挂钩机制,建立和完善吸纳农村人口城镇入户与城镇新增建设用地指标挂钩机制,根除城市治理中重城市轻农村、重大城市轻小城镇、重物质建设轻人的建设的顽症。

总之,与城市化转型相配套,中国城市治理的现代化,必须在治理主体、治理目标和治理空间三个维度,全面实现战略转型,围绕新型城镇化,在更新理念、开放户籍登记制度和鼓励多元主体共同建设城市方面取得实质性进展。