解困半城市化:放开中小城市户籍限制

倡导新型城镇化,传统户籍制度成了维护局部既得利益群体的篱笆,我国城市化率已超50%,但有2亿多人没有城市户籍,他们已成为城市最大的弱势群体。加快户籍改革,开放中小城市户籍登记制度,是维护社会公平公正、促进经济社会协调发展,使新生代农民工获得在城市体面工作和生活的要求,是保障城市运行平稳有序、提升中小城市城市化水平的要求,是有效扩大内需、消除农民工子女成长隐患和稳定企业员工队伍的要求。优化财政支出结构和强化政府社会保障功能,可以有效支持中小城市开放户籍控制。这是造福千万农民工家庭和造福全社会的大事。

为了应对“半城市化”或“两栖型城市化”的状况,我国不少城市尝试推行居住证制度,逐步为流入本地区并能稳定就业的人员办理落户手续。地方政府无疑想借此稳定外来务工群体,但一些专家学者却对某些城市办居住证时设定种种条件(如学历等)提出质疑,希望取消有关歧视性政策。笔者认为居住证制度实质是把“半城市化”或“两栖型城市化”定型化、制度化,有悖于国家倡导的以人为本、公平共享的城镇化要求^[17],无助于城镇化持续健康发展。加快户籍改革,开放中小城市户籍登记制度,是当前加快农民工市民化进程的有效途径。

以下八大理由呼唤中小城市放开户籍限制。

第一,放开户籍限制是确保公平公正,维护社会稳定,促进经济社会协调发展的要求。农村人口进入城镇,能自食其力,期望长期居住,却不能取得当地户籍,影响其工作和生活质量的改善,影响其子女的成长,凸显现行户籍制度的不公平性。确保社会大众包括各类群体拥有公平公正的发展机会,是管理当局必须坚持的底线。否则不仅有损政府的形象,而且会加剧社会的不稳定性。开放户籍,维护公平公正,得益的不只是弱势群体,而是全社会。

第二,放开户籍限制可使新生代农民工融入城市社会,实现体面就业和生活。与他们的父辈相比,新生代农民工比较看重未来发展,希望在城镇能体面地就业和生活。尽管他们的老家在农村,但不可能指望他们再回到农村种地:据调查,新生代农民工没有从事过农业生产的占84.5%,希望在城里定居的占93.6%。还有许多新生代农民工本身就在城市中成长,基本不懂农业生产,即使城市就业形势不好,返乡务农的可能性也很小。他们中不少人已结婚,在城镇安了小家,习惯于城市生活。总之,新生代农民工迫切希望实现体面就业,融入城市社会,开放城镇户籍是他们取得市民身份不可缺少的条件。

第三,我国城市经济和社会的正常运行已离不开长期在城镇工作和生活的农民工。目前城市商业服务业劳力的55%、制造业的70%、建筑业的80%来自农民工。不仅众多企业生产与服务离不开他们,城镇广大居民生活也离不开他们。多年来他们辛勤劳动在城镇,没有他们就没有工厂忙碌的流水线,也没有繁华的市场。工业化和城镇化改换了他们的人生轨迹,他们事实上已成为当今城市运行不可缺少的重要主体。为此,开放户籍制度,确认他们在城镇的主体身份,是城市自身运行和发展的要求。

第四,目前我国中小城市城镇化水平仍然较低,理应成为今后提升城镇化水平的重点。截至2011年年底,我国常住人口在百万以下的中小城市有2206个,他们始终是我国经济和社会发展的重要载体,也是国家推进城乡统筹发展的战略支柱。但是统计数据显示,2011年我国中小城市的城市化比例只有33.9%(已包含非当地户籍的常住人口),远低于全国平均水平。这说明尽管我国城镇化已快速推进十多年,但不同规模城市人口转移很不均衡。以开放和优惠方式鼓励有条件的农村人口落户中小城市,是优化人口空间布局,实现城市适度规模优势,改善国民生活质量的综合要求。当然许多中小城市的基础设施和居住条件也在不断改善,城市的承载能力不断提高,有条件支持户籍开放。(www.xing528.com)

第五,我国财政收入多年高速增长,若进一步扩大民生支出,有能力支持户籍开放。目前政府收入占国民收入比重已接近30%。2012年上半年全国财政收入达63795亿元,是2002年全年全国财政收入的3倍之多,这还不包括预算外收入。现行财政若能加快向公共财政转轨,加大民生支出,就能为户籍开放提供必要的财力。从地方角度讲,享受人口红利和城镇化红利的流入地政府,应当承担城镇化的户籍转轨成本,而不是把房地产升值收益用于建造空荡荡的大剧院、城市博物馆,举办大而无当的博览会。总之,从中央到地方,如能进一步调整财政支出结构,强化政府公共服务和社会保障功能,加快户籍改革,实现基本公共服务均等化是可以期待的。

第六,拆除落户藩篱,有效扩大农民工群体的消费需求,是解决目前我国产能严重过剩问题的战略选择。当前我国经济因外需锐减,产能过剩相当严重。扩大内需是解决产能过剩的主要出路。但是如果延续传统城乡分割、地区分割的户籍制度,就无法把城镇化的巨大潜在需求转化为现实需求。2011年我国流动人口总量已接近2.3亿,近70%的流动人口与家人一起流动。若能重视提升城镇化质量,解决迁移人口的户口问题,就可启动大量迁移型消费,满足定居需求,包括改善居住条件的种种消费,进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费。这是以民为本,调整国民收入分配结构,扩大消费需求的战略选择。

第七,推进户籍改革,是消除民工子女成长隐患,改善儿童和青少年教育环境的要求。青少年成长质量关系国家未来,民工子女(包括留守儿童和流动儿童)总数庞大,加快户籍改革,还民工子女一个安定、亲和、快乐的童年,使他们在新定居地与当地儿童同等享受城市现代教育,是造福千万家庭和造福社会的大事。统计资料显示,我国小学在校生规模已连续15年下降,2011年又创历史新低,较之1997年的规模,降幅达到29.07%。而初中在校生规模自2004年起也一直呈下降趋势。因此,从全局看,加快户籍改革,改善千万农民工子女的教育和成长的环境,既有可能,也更为必要。

第八,加快户籍改革,是减少人口无序流动,稳定企业员工队伍,提升员工素质,促进企业转型升级的要求。人力资源是企业第一资源,稳定的员工队伍是企业开发人力资源、提升员工素质和技能的必要条件。但是据统计测算,新生代农民工中只有20%在城市稳定就业,近80%处于不稳定状态。这种就业“短工化”和高流动率,使企业员工队伍很不稳定,员工流失率居高不下,招人难、留人难成了困扰许多企业的难题。究其缘由,固然有青年民工活力充沛、不满工作现状因素,也有企业管理不善因素,但根本原因是城乡分割的户籍制度导致他们没有一个固定和完整的家,他们如无根的浮萍随风飘荡。因此,加快户籍改革,确认他们的市民身份,也是广大企业稳定员工队伍,提升员工素质的要求。

综上所述,“城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方”。我国实施城镇化战略已有十多年,现在以居住证制度固化“半城市化”,实质是固化了现存不合理的社会利益结构,无助于城镇化持续健康发展。只要真正贯彻以人为本、公平共享的原则要求,加快户籍改革,以此为契机,就能推动地方乃至全国经济和社会发展跃上一个更高的平台。