城市化内涵与目标研究

1.城市化内涵、进程和目标水准实证研究

为了加快城市化进程,防止可能出现的问题,必须科学、全面地认识城市化的内涵、进程和目标水准,要重视提高城市建设和管理的质量,以唯实的态度看待我国城市化进程,充分考虑人口和技术因素对城市化的影响,从本国和本地区的经济、技术和人口的实际出发,确定城市化目标水准。对此,笔者撰文做专题分析。^[5]

(1)城市化的量和质

城市化代表工业化时期农村人口逐步向城市转移的一种特定现象,用城市人口比重的提高反映城市化趋势,是理论界较为一致的看法。但是,城市化的内涵是否应包括其量和质两个方面?农村人口向城市转移是否已内含城市化的质?对此理论界说法不一。

笔者认为,当代城市化理论的发展,要求我们以人为本,以系统观点拓展城市化的新内涵。由此出发,城市化的“质”不仅包括农村人口向城市的空间转移,同时也应包含产业结构升级、城市建设和城市管理的改进,以满足人民日益增长的物质文化需求。这是对城市化内含质的广义诠释。明确区分城市化的量和质,实质是强调在农村人口向城市转移的过程中,必须同步提高社会生产力,提高城市建设和城市管理水平,确保社会全面进步。这是现代城市文明的象征,是时代对城市化提出的新要求。

一方面,长期以来,我们已习惯于粗放型增长方式,忽视增长的质量和效益。在城市化过程中,表现为重城市人口比重的提高,轻生活质量和环境质量的改善,把提高城市化水平简单等同于提高城市化率,忽视当代城市化内含质的规定。另一方面,我国城市化水平低,不仅表现为城镇人口比重低,而且城市整体建设和管理水平也低。在许多大中城市,“城市病”已十分明显,如失业、贫困、污染、腐败、犯罪、交通堵塞和住宅紧张等,有的方面已相当严重。

以城市生态环境为例,据有关部门资料反映,在全国660多个城市中,90%以上城市水域严重污染,有400个城市常年供水不足,其中110个城市严重缺水,日缺水量达1600万立方米,年缺水量60亿立方米。大气污染也很严重,1998年世界卫生组织(WHO)对53个国家272个城市大气中的总悬浮颗粒物、二氧化硫、二氧化碳这三种污染物的浓度进行测定,重新确定全球十大污染城市,我国贵阳、重庆、太原、兰州、淄博、北京、广州和济南八个城市位列其中。

噪音污染也不可小视,环境监测资料表明,我国城市噪音比西方国家约高12分贝,近2/3的城市居民在超标准的噪声中生活和工作。此外,垃圾污染日趋严重。我国城市生活垃圾处理率普遍较低,且处理方式落后,在600多座城市中有200多座已陷于垃圾包围之中。环境的恶化一再应验恩格斯在工业化早期发出的警告:“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利,对于每一次这样的胜利,自然界都报复了我们。”事实证明,任何事物的作用都有两面性,城市化也不例外。如果我们在加快城市化进程中,满足于提高城市人口比重,而忽视解决城市化引发的诸多问题,最终现代化可能离我们更为遥远。

(2)城市化进程

首先,按城镇常住人口测算城市化率,是世界通用做法,比较科学、合理。改革开放以来,特别是20世纪90年代初以来,政府明确提出发展市场经济,农民外出打工合法化。他们以自己的勤劳和技艺在城镇立足谋生,并不断吸引更多人到城镇打工。虽然他们没有城镇户口,但事实上已成为城镇常住人口。他们离不开城镇,城镇也离不开他们。因此,继续用户籍人口反映城镇人口规模,不仅不科学,而且误差会越来越大,对城市管理也不利。

2000年全国第五次人口普查资料显示,我国城镇常住人口占总人口的比重为36.09%,这是我国城镇人口规模的真实反映,比1999年年底户籍统计得出的城镇人口比重高出5个多百分点。这说明继续以户籍统计资料测定城市化率,会低估城市化的实际水平。

其次,考察城市化进程不能不看同期世界城市化平均进程,但又不能脱离本国历史。我国在新中国成立之初是个农业国,总人口中90%是农民,城市人口比重只有10%。经过50年的建设和发展,城市常住人口达到4亿多,城市人口比重上升到36%,即50年来城市人口比重提高了26个百分点。而同期世界城市人口比重由28%上升到48%,提高了20个百分点。由此可见,若历史地作横向比较,我国城市化进程并不比世界平均进程慢。如果对1950—2000年我国的城市化进程作具体考察,就会发现前30年(1950—1980年)主要受计划经济体制影响,城市化进程缓慢(10%→19%),后20年(1980—2000年)市场对资源配置的作用逐步加强,城市化进程明显加快(19%→36%)。

(3)城市化目标水准探讨

对未来城市化进程的研究,涉及城市化的目标水准。对此,绝大多数城市化问题论著都会提及钱纳里等人创立的“发展模型”,即根据不同收入水平国家相对应的平均城市化率,说明本国城市化实际偏差程度。美国发展经济学家吉利斯和波金斯等人在他们合著的《发展经济学》教科书(1998年)中,对于把城市化模型教条化有很好的评论。他们指出:“钱纳里及其著作的合作者们曾经将他们所估算的趋势当作大国(或小国的)发展的正常模式,这一提法造成了对于他们估算结果的大量误解和误用。计划人员曾经用这些估算趋势与自己国家的实际情况进行比较”,“任何对于趋势线的偏离都被看成是值得关注的问题。然而,这些模式只不过是对诸多状态进行比较后得出来的平均结果而已,并非一个国家应该去做些什么的指导原则”,“它们只能提供给我们经济发展出现后关于趋势预期的总看法。在这种情况下,不用‘正常模式’而用‘平均模式’可能更好些”。这些论述充分显示吉利斯等教授对城市化“发展模型”的科学态度和严谨作风。

现在许多学者根据钱纳里的所谓标准结构和我国的收入水平,提出我国城市化存在的偏差和应该达到的目标水准,正是把“平均结果”当成“指导原则”或“标准结构”,属于吉利斯等所说的对钱纳里等人估算结果的“误解和误用”。科学探讨城市化目标水准,除了参照钱纳里“发展模型”,至少还应重视以下两项重要因素。

第一,人口因素。城市化本身是个人口现象,研究各国城市化的差异,不能不注意各国人口规模和人口密度产生的影响,具体可由以下三个层次得到验证。一是主要人口大国——中国和印度,属于超级人口规模,人口密度较高,他们的城市化率不仅大大低于世界平均水平,也低于与他们收入相仿国家的城市化平均水平。二是世界不同地区城市化率差别很大,亚洲和太平洋地区人口总量最多,人口密度最高,因此,该地区城市化率最低也在情理之中。三是低收入国家之所以城市化率低,是因为低度产业结构和高人口密度并重。

第二,技术因素。制造业的技术革命促成产业规模经济和城市聚集效应,使20世纪成为“城市化世纪”。但是,20世纪下半叶,新技术革命开发出众多新材料、新技术和新能源,促成交通、通信突变,极大地缩短了地区空间距离,引发了生产、交换和消费方式变革,使发达国家率先出现逆城市化或郊区化倾向。值得注意的是,发达国家的逆城市化趋势,目前在我国大城市也开始显露。这与近年来我国城市交通、通信高速发展有关。据有关资料显示,20世纪90年代期间,我国住宅电话用户增长了46倍,无线寻呼用户增长了107倍,移动电话用户增长了2401倍,国际互联网用户在4年内增长了122倍,几乎是按几何级数增长。城市交通明显改观,轿车开始进入家庭。现在许多市民在购买商品房时,首先考虑的已不是区位,而是宅区环境和功能,因此,大城市近郊人口密度迅速上升。

总之,当代技术革命不仅推动结构转换和产业升级,而且推动传统生产方式、交换方式和消费方式发生巨大变革,导致城市生产和生活的集中趋势和离散趋势同时并存。后起国家推进工业化和城市化,应充分考虑当代和未来技术进步因素,优化人口空间布局。

2.对城市化流行观点的几点看法

中国城市化战略实施了3～4年,各地片面追求城市化速度而忽视城市化质量的问题开始显现,为此,笔者就当时一些城市化流行观点,撰文提出不同意见。^[6]

围绕城市化问题,过去理论界讲得最多的是“城市病”,而忽视工业化过程中农村人口向城市转移的必然性。现在讲得最多的是“城市化严重滞后”,无视市场取向改革以来城市化的明显进步,对当代城市化新特征研究也较少。曾令华先生的《我国现阶段扩大内需的根本途径——城镇化》一文(以下简称《城镇化》)一定程度上代表了当前城市化方面的一些流行观点。笔者认为文中诸多观点值得商榷,主要归纳为以下三个问题:(1)我国城市化现状是否“严重滞后”?(2)户籍管理是否是我国城市化水平低的主要原因?(3)提高城镇人口比重是否能科学、完整体现当代城市化的目标?

(1)对我国城市化滞后程度的探讨

《城镇化》一文作者认为:“我国城市化水平严重滞后于收入水平”,理由是“参照钱纳里的标准结构,我国1999年的城市化水平应大约为46.5%,但该年实际上的城市化水平只有30.9%”。这一判断表面上看理由充足,其实有两个问题值得深究:一是运用钱纳里的所谓“标准结构”,说明我国城市化水平理应达到46.5%,这是否科学?二是1999年我国城市化实际水平是否只有30.9%?

首先,一国城市化水平除了取决于工业化水平,还受其他各种因素的影响,如人口规模,土地利用结构,不同产业技术进步程度,经济市场化程度和城市建设管理水平,等等。所以,收入水平大致相等的国家城市化水平参差不齐,这一现象相当普遍。

如由表7-1可知,在人均收入1000美元时,美国的城市化水平比英国低了20个百分点,日本城市化水平比英国低10个百分点,但比美国高10个百分点。我们总不能说美国当时城市化严重滞后。

表7-1　人均收入1000美元时美、英、日的城市化率

归根结底,从理论上讲,钱纳里发展模型只是一种平均结果,而不是一种“标准结构”,不能由此得出结论:各国都必须达到这种平均水准。《城镇化》一文根据钱纳里的所谓“标准结构”,认为1999年我国城市化水平应为46.5%,正是把“平均模式”当成“正常模式”或“标准结构”,属于对钱纳里等人估算结果的误解和误用(吉利斯等,1998)。

其次,关于1999年我国城市化水平实际只有30.9%的说法,并不符合实际。因为这一数据反映的只是城镇户籍人口占总人口的比重,城市化实际水平在量上由城镇常住人口占总人口的比重来衡量更为科学。20世纪90年代初以来,农民外出打工合法化,他们以自己的勤劳和技艺在城镇立足谋生,并不断吸引更多人到城镇打工。虽然他们没有城镇户口,但事实上已成为城镇常住人口。他们离不开城镇,城镇也离不开他们。这是城镇常住人口大大超过城镇户籍人口的一个主要原因。(www.xing528.com)

此外,长期以来国家严格控制城镇建设用地,但地方城镇郊区许多农用地早已建房办厂,土地名义上仍然是耕地,但这些土地上的农民已连同土地转向非农产业,融入城镇经济。

以上分析说明,坚持用城镇户籍人口比重反映城市化水平是不科学的。2000年全国人口普查资料显示,我国城镇常住人口占总人口的比重为36.09%,比1999年年底户籍统计得出的城镇人口比重高出5个多百分点。

以苏州为例,2000年全市户籍人口总数达578.1万,其中非农业人口246.3万,由此测定的城市化率为42.6%。可是同年人口普查资料显示,苏州常住人口为691.67万,其中城镇常住人口394.81万,城市化率达57.08%。可见,以户籍人口判断城市化水平明显失真。

综上所述,我国城市化实际水平虽然与同等收入国家平均水平有一定差距,但并非如流行说法(30.9%)那么低。不顾各国实际国情,不考虑工业化以外的其他因素对城市化进程的影响,机械运用钱纳里发展模型,同时又不顾改革开放以来城镇常住人口迅速增加的实际,坚持过时的户籍统计方法,得出“我国城市化水平严重滞后”,结论是不能成立的。以此为依据指导实施城市化战略,很可能会引发另一种偏差,值得警惕。

(2)我国城市化水平低的主要原因

《城镇化》一文作者认为:“我国城市化水平严重滞后于收入水平,这是由于我国长期不合理的户籍管理制度造成的。”这种观点在城市化问题研究中较为多见。笔者认为,户籍管理服务于经济管理体制,长期以来真正导致我国城市化进展缓慢的是计划经济管理体制。这可以从以下几个方面得到证明。

第一,计划经济管理的对象不仅包括各类原材料和产成品,而且包括人力资源。计划经济时期城镇职工的教育、就业、工资、医疗、住房、生育、养老以及他们子女的入托、入学和就业均由国家承担,而国家的财力有限,不可能安排更多农民进城,享受与城镇职工相同的全方位的社会保障。三年困难时期国家安排千万职工返乡,典型说明计划经济体制下城市化进程和国家财力的对应关系。

第二,计划经济体制解决劳动者就业,局限在国有和集体企事业单位,限制甚至排斥非公有制经济的发展,使劳动者就业渠道狭窄。而城镇国有、集体单位本来已人满为患,难以吸纳农村劳动力。

第三,计划经济排斥产品自由交换和市场发展,使城市失去特有的优势。自古以来只有市场交易兴旺,才有城市的繁荣和对周边地区的吸引力。计划经济限制市场的发展,直接削弱了城市的中心作用,使城市扩展缺乏必要经济基础。

第四,计划经济管理导致城乡经济封闭化,限制劳动力的流动。农村既搞农业,又搞工业。乡镇工业虽然总量已达到一定规模,但依附于当地乡村,农民离土不离乡,进厂不进城。所谓“农村城市化”不是指农村人口向城市转移,而是指农村居民点设施的城市化。

第五,计划经济管理在产业政策上优先发展重工业,使轻工业在工业化初期没有得到应有的发展。重工业资本有机构成明显高于轻工业,导致就业机会相对减少,影响农业劳动力向城镇转移。计划经济重生产,轻流通服务,导致第三产业发展不足,加大城镇就业压力,也影响农村劳动力转移。

第六,计划经济管理农业生产,农民集体劳动、平均分配,阻碍农业劳动生产率提高。农村集体用工掩盖了农村劳动力剩余的真实情况,从而影响农村劳动力向城镇转移。

以上六个方面共同证明,计划经济管理体制是我国城市化进展缓慢的主要原因。这一判断可以由改革以来城市化进程的加快进一步得到证实。

表7-2　改革前后不同时期我国城市化进程一览

注:2000年城市化率以第五次全国人口普查资料为准。

新中国成立50年来,我国城市化进程总体由慢到快,逐步加速。其中,1950—1980年间,城市化率由10%提高到20%,平均每三年提高1个百分点,速度相当缓慢。从1980年至2000年,城市化率由20%提高到36%,速度明显加快。前十年城镇人口比重提高了6个百分点;后十年城镇人口比重提高了10个百分点,平均每年提高1个百分点。这种城市化步伐逐步加快的趋势,充分说明经济管理体制的转变对城市化的积极推动作用。

实践证明,凡是市场化进程快的地区,城市化进程也明显加快。可见,造成我国城市化水平低的主要原因是计划经济管理体制。只有全面加快计划经济体制向市场经济体制转变,才能从根本上提高城市化水平。

(3)对城市化目标的探讨

在国外,城市化是工业化的结果,在我国,城市化成了经济和社会发展的目标。当然,预测和规划是必要的,问题是城市化目标是否科学?是否体现时代的新特征?现在讨论城市化目标,流行的说法是五年或十年内城镇人口比重应达到多少,《城镇化》一文也是如此。

笔者认为,简单把提高城镇人口比重作为目标,是传统的单纯追求速度和数量的粗放型增长方式在城镇发展中的表现,以此指导工作,很可能引起新一轮扩城运动,忽视城镇生活质量提高和环境质量的改善。对此,新颁布的国家“十五”计划纲要为我们以质量为中心实施城市化战略提供了科学、有益的思路。

首先,纲要并没有列出五年或十年内城镇人口比重应达到的目标。这一方面是由于我国地区差别悬殊,全国一个目标对各地无实际指导意义;但更重要的是为了防止把实施城市化战略等同于提高城镇人口比重,单纯追求数量,地区相互攀比,影响城市化应有的质量。

事实上,城市化是伴随产业结构升级而出现的城乡人口结构空间布局的调整过程,它反映一个国家和地区社会生产力水平、经济结构、人口素质和国民生活质量。在拆除不合理的体制障碍后,人口的流动应顺其自然。政府的主要工作应致力于优化城市经济环境、社会环境和生态环境。因此,纲要不仅不设提高城镇人口比重的指标,相反告诫地方政府:“推进城市化进程要遵循客观规律,与经济发展水平和市场发育程度相适应,循序渐进”,“要防止盲目扩大城市规模”。

其次,围绕提高城市化质量,“十五”计划纲要在城镇经济、基础设施、人居环境和城镇管理等方面提出明确要求,明确提高城市建设质量的几项关键指标:城市建成区绿化覆盖率提高到35%,主要污染物排放总量比2000年减少10%,城市污水集中处理率达到45%,工业用水重复利用率达到60%。这说明实施城市化战略,既要提高城镇人口比重,更要提高城市综合文明程度,提高城市建设和管理质量,这是时代赋予21世纪城市化的新特征。

审视我国城市化现状,不难发现,虽然我国城市化水平低,但城镇建设质量和管理水平也低。在许多大中城市,“城市病”已相当明显,如失业、贫困、污染、腐败、犯罪、交通堵塞和住宅紧张等,有的方面已相当严重。可以讲,如果只有城镇人口比重提高,而没有城镇综合文明程度的提高,城市化战略就是失败的。

当然,在提高城镇建设质量方面,目前也有一些城市做得较为出色,值得总结。如苏州,2000年二、三产业在GDP中的比重达94%,城市化率已接近60%。这是改革开放以来苏州经济持续高速增长的结果,也与地方政府努力营造和优化三大环境相关,即优美和谐的生态环境、方便舒适的生活环境和规范有序的社会环境。为保护水资源,在1999年“太湖零点行动”中,苏州关闭了278家污染企业,其中包括几千人的大厂。围绕“水更清,地更绿,天更蓝,居更佳”目标,政府投资11亿元综合整治水环境。

苏州的富民、亲商政策和切实有效的环境建设,吸引众多世界著名跨国公司落户苏州,2000年涉外税收占全市财政收入的39%。城镇建设促进旅游经济发展,2000年接待境外旅游者71万人,国内旅游者1496万人,全年实现旅游总收入142亿元。苏州经验表明,提高城市化水平,经济发展是基础,保护和改善环境是关键。

总之,城市化过程是提高城镇人口比重和提高城镇综合文明程度相统一的过程,只有全面把握城市化目标体系,重点提高城镇建设和管理质量,城市化才能健康有序推进。