房地产价格对收入分配的逆向调节机制分析

高房价不仅阻碍农村人口向城市转移,而且逆向调节国民收入分配,加剧社会贫富分化,既背离发展社会主义经济的宗旨,也阻碍经济和社会持续协调发展。为此,笔者撰文具体解析房价高涨逆向调节收入分配问题。^[3]

住房价格持续高涨形成的财富效应,是我国居民贫富差距不断扩大的一个主要原因。从体制机制视角系统分析,在房地产领域的地价剪刀差制度、住房税收免征制度、城乡不动产流转分割制度和土地批租制度,它们在共同逆向调节收入分配。认清这些制度存在的问题,秉持收入再分配公平原则改革这些制度,是理顺我国房地产经济关系,缩小社会贫富差距,增强经济发展内在动力的必要条件。

1.问题的提出和相关文献回顾

居民收入差距过大,基尼系数始终在高位徘徊,已成为我国实现经济和社会全面持续健康发展的一个主要障碍。究其缘由固然是多方面的,但从居民的财产性收入差异角度分析,十多年来房地产价格持续高涨引发的居民收入差距持续扩大,无疑是一个重要原因。

查阅相关文献可发现,不少专家和学者在研究我国收入分配问题时都提到房地产问题。如收入分配问题研究的专家李实(2012)认为,全国收入差距仍在持续而缓慢地扩大,导致收入差距扩大的因素包括城镇房地产价格的上升等问题,在一定程度上愈发严重。罗楚亮(2010)在收入分配与收入差距问题讨论中指出,城乡之间的财产积累差距正逐步扩大,高收入者财产收入占比较大,经济发达的东部地区人均财产性收入高于中西部地区,并且财产性收入增长具有几何递增趋势,这使得我国各个阶层的收入差距呈迅速扩大态势。房地产价格持续上涨带来的收入无疑是财产性收入的典型代表。

近年来不少学者依据多年数据,详细验证了房价高涨是我国居民财产收入差距持续扩大的重要原因。如尹向飞和陈柳钦(2008)利用协整等方面理论对中国城镇居民收入差距、财富差距、收入增长和房地产价格的因果关系进行实证分析,得出如下结论:房价的快速上涨和财富分配不均存在单向促进关系,房价上涨使得最高收入阶层的收入增长速度加快,进一步促进收入两极分化。李静(2011)依据1994年到2008年的云南省统计年鉴数据,从不良指数和基尼系数角度,分析云南省这些年来居民可支配收入差距增大的问题,然后利用商品房的平均价格与基尼系数和不良指数做相关分析,再用基尼系数和房价做协整分析和格兰杰因果检验,得出房地产价格是扩大居民收入差距的格兰杰原因。

陈彦斌和邱哲圣(2011)研究高房价如何影响居民储蓄率和财产不平等,他们指出高房价的扭曲作用引起了较大的福利损失,除了收入最高的20%家庭以外,其他家庭普遍受损,其中中低收入家庭受损程度最大。沈悦等(2012)运用FAVAR模型对我国2000年至2010年间收入差距与住宅价格变化互动关系进行研究,结果发现:住宅价格的“收入差距拉动”效果要明显强于“收入拉动”和“成本推动”作用;房地产投资机会是导致收入差距扩大的一个重要原因,收入差距扩大与住宅价格上涨存在互动影响。

陈斌开和杨汝岱(2013)运用国家统计局城调队中国城镇住户调查(UHS)2002—2007年的微观家户数据,研究土地供给、住房价格和居民储蓄的关系。结果表明,住房价格上涨使得居民不得不为买房而储蓄,提高了居民储蓄率,并进一步指出,住房价格上涨主要影响收入水平较低、没有住房或住房面积较小的家庭。

张车伟和程杰(2013)把中国的收入分配问题置于国际视野下观察,发现初次分配后的收入差距,中国和大多数发达国家并无太大不同,但再分配后,发达国家收入差距大大降低,而中国的收入差距状况基本上没有什么变化。他们认为中国的再分配制度不仅缺乏对收入分配的调节作用,而且在某种程度上具有“逆向调节”的作用。如土地资本化收益没有被公平分配,而被开发商、地方政府及利益集团过度占有,农民和集体的利益被严重侵蚀。

围绕房地产逆向调节收入分配背后的体制机制问题,笔者(1996)较早从土地有偿使用对国民收入分配的调节角度指出土地批租制的缺陷,主张以年租制盘活存量土地。张景华(2013)认为将40～70年的土地批租收入一次性收取和使用,推动地价带动房价上涨,加剧了房地产的泡沫化。谢家瑾(2013)也主张改革批租制度,赞同实行土地使用年租制,由购房者在买房后按年缴纳土地使用费。她认为“这个问题不解决,任何调控政策都解决不了制度造成的房价问题”。郑振源(2013)明确指出:政府贱卖工业用地、贵卖商品住房用地,造成过多土地配置工业,住房用地不足,地价房价高涨。周振华等(2012)在具体分析上海建设用地现状时,明确指出上海土地利用的结构性问题:全市的居住用地比重为20.5%,远低于国际大都市居住用地占建设用地的比重;工业用地比重则高达25.6%,而国际大都市工业用地占建设用地比重一般在5%以下。韩俊(2013)指出土地权利的二元格局使农民难以分享土地长久的增值收益,应加快征地制度改革,赋予农民更加完整的土地财产权,实行对失地农民土地财产权的公平补偿。

总之,相关研究大多验证了房地产价格高涨对居民收入分配的逆向调节,对推动地价和房价上涨的相关制度也各有评论。但尚未见到从机制角度系统解析房地产对居民收入分配的逆向调节。为此,笔者将详析我国房地产领域四项特定的制度,包括工业用地与住宅用地价格“剪刀差”制度、投资住房免征房产税制度、城乡不动产流转二元分割制度和国有土地一次性批租制度,它们如何推动房地产价格逆向调节居民收入分配;说明改革相关制度,是从根本上理顺我国房地产经济关系,优化收入分配结构,增强经济发展内在动力的必要条件。

2.居住用地和工业用地价格“剪刀差”制度对收入分配的逆调节

价格是价值的货币表现,任何一种产品或要素的价格与价值持续背离,本质上都是违背经济规律的利益的逆向转移,土地价格也不例外。工业用地与居住用地性质不同,但同源于土地有限供给,其比价失衡甚至形成“剪刀差”,必然导致土地供求比例失衡和利益的逆向调节。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”的指示,也说明了工业用地价格过低的问题。

在经济社会化、全球化的背景下,寻求要素的最佳投资组合,成为产业资本扩张的一种重要战略。我国地方政府为加快本地区经济发展,利用一切可以利用的条件加大招商引资力度,包括廉价出让土地。尽管中央政府在土地管理方面有相当严格的政策,包括用地指标限额层层审批制度、土地出让的“招拍挂”制度和“工业用地出让最低标准”等管理规定,但是上有政策下有对策,事实及其相关数据证明,地方政府为鼓励厂商投资普遍竞相廉价出让工业用地,相应压缩了城镇居住用地比例,抬高了住房的价格。

根据2013年10月国土资源部公布的当年前三季度全国105个重点监测城市的地价统计数据,2013年我国三季度工业地价和居住地价分别为691元/平方米和4910元/平方米,工业地价仅为居住地价的14.1%。为了使价格比较具有系统性和可比性,我们查阅了前几年的相关数据,在工业地价与居住地价的纵横比较中可以看出,工业地价不仅过低,而且“价格剪刀差”还在继续扩大:2009年工业用地与居住用地的比价为1∶5.8,2013年扩大到1∶7.1。

有资料显示,“从土地成本的角度看,加入WTO以来,我国重点城市居住用地的价格增长了四倍以上,而工业用地的价格仅增长50%,这其中实际上包含了政府的补贴以及对企业普遍粗放用地的宽容”。另有资料显示,2003—2010年,工矿用地全国平均出让价为9.7万元/亩,供应总量达101万公顷,占国有建设用地供地总量的43%,而同期住宅用地出让价格平均达56万元/亩,占总供地量的23.6%,其中普通商品房用地价格更高,达62万元/亩,是工业用地价格的6.4倍,而供应量只占17.8%。

工业用地出让价格过低直接导致工业用地比重过大,居住用地比重相应过小,是住房价格持续高涨的重要原因。以近两年(2011—2012年)为例,虽然制造业产能明显过剩,住房价格高企,但是在国有建设用地四大类别中,工业仓储用地供应分别达19.1万公顷和20.3万公顷,占当年四类建设用地供应总量的32.15%和29.42%,其比重不仅远高于国际范围工业用地占比15%的平均水平,也高于以往我国工业用地占比25%的水平,而住宅用地供应量仅为12.7万公顷和11.1万公顷,分别占同期建设用地供应总量的21.38%和16.09%,比重明显偏低。不难计算,如果能减少对厂商投资用地的补贴,把工业用地占比控制在20%,由此节省下来的土地增加住宅用地供应,那么近两年住宅用地供应量将分别增加56.1%和58.6%。居住用地供求关系改善了,住房价格必然缺乏上涨动力。当然,这样做会降低地方招商引资的力度,以GDP为政绩导向的地方政府一般不愿这么做。

产业用地出让价格明显低于地块实际价值,而居住用地出让价格显著高于其价值,由此延续和发展形成土地价格与价值的鲜明的反差,就是工业用地和居住用地的“价格剪刀差”。这是我国工业用地比重过高和住宅用地相对短缺的一项主要制度根源。“价格剪刀差”的经济本质是利益的一种隐性征收和输送,如果说计划经济时期工农业产品价格剪刀差是农民的一种隐性税负,那么如今的“地价剪刀差”,即政府一边廉价出让产业用地,一边高价拍卖城镇居住用地,实质是使城镇居民在购买或租赁商品住房中,为城市经济运行做“贡献”。

由于工业用地和居住用地的“价格剪刀差”,产业资本可以在扩张中大幅度降低投资成本,政府可以通过开放型的高投资、高增长取得高政绩,并“以地补地”,平衡支出和收入,但居住用地的“饥渴疗法”,推动居住用地价格和住房价格上涨,透支了普通居民的购买力,抑制了工薪阶层其他消费需求。

从地价高低对土地利用的影响角度看,产业资本既然可以超低价受让土地,在用地方面必然缺乏利益约束,难以自觉实现集约用地(我国工业用地容积率仅为0.3～0.6,而发达国家一般在1.0以上)。这是在地方政府经营城市及其经营土地的背景下,工矿企业普遍粗放使用土地和居民住宅高层林立并存的政治经济学解释。从收入再分配角度看,这种在行政干预下具有“亲商”倾向的土地价格的“剪刀差”,实质上是对国民收入分配的一种逆向调节。

3.投资住房税收免征制度对收入分配的逆调节

投资收益一般与投资成本、投资风险成正比,这是经济运行的常规,但是在我国房地产领域,房地产价格持续高涨,由此形成了显著的房地产造富效应,这可以从全球富豪榜得到印证。2013年,胡润全球富豪榜中从事房地产业的富豪最多,达219人,其中1/3是华人;在全球华人富豪中,高达28.4%来自房地产业。当然,不直接从事房地产开发的高收入家庭,通常购房时间早、数量多,财富升值也不少。这种坐享其成的存量不动产巨额增值,来自城市经济的快速发展和繁荣,而收入主要归于少数开发商和高收入群体中的住房投资者。

不动产财富快速升值使城镇中低收入阶层相形见绌。房价和房租上涨联动,使他们的居住成本不断增加,生活压力显著加大。据光明日报报道,目前北京、上海等一线城市部分区域房租与收入比高达40%,南京等二线城市局部地区的房租收入比也已高达30%以上。房租上涨已远远高于其合理界限。与此同时,据测算,因房价收入比过高,一套100平方米的公寓,在一线城市,大约需要一个普通居民203年的储蓄;在二线城市,大约需要一个普通居民101年的储蓄;在三线城市,大约需要一个普通居民65年的储蓄。这种高房价的本质相当于把居民未来一生甚至几生的储蓄挪到现在支付。许多按揭购房的中低收入家庭其收入的相当部分月月、年年需要还债,由此他们普遍成了“房奴”。

总之,房价总体数额显赫,加上多年持续高涨,形成财富的马太效应,扩大了我国国民的收入差距。可以说,住房的价格效应是我国基尼系数越过0.4国际警戒线并始终在高位盘旋的主要原因,当代我国居民贫富差距的一项主要表现就是房地产财富的差距。

税收是各国政府用于再分配国民收入,缩小居民家庭贫富差距和保障社会公共服务的重要手段。目前我国的房地产税收总量并不少,但是结构不合理,总体是重交易征税,轻(免)持有征税。“房姐”“房叔”们持有的住宅类房产再多,只要不进入交易,均可长年免交房产税。这种与计划经济时期住房公有制度相适合的住房税收免征制度延续至今,实际上已成为房地产投资的保护伞。(www.xing528.com)

放眼世界,国外很多国家和地区不仅对自住房以外的房产征税,而且有专项“空屋税”和“空地税”,可以有效调节收入和资源配置。我们的决策部门出于把房地产投资作为经济增长的主要动力,担心征收房产税影响经济增长,结果成就了房地产造富运动,该征税的不征,客观上是在逆向调节居民收入分配。

当前主张坚持免征房产税的主要有以下两条理由:一是房地产交易中征收增值税有相同的功能;二是目前房产信息不明,在技术上不能支持征收房产税。其实,房地产增值额计算更困难,目前实施的土地增值税在实际征管中,就扣缴比例和项目清算期限方面都有较大的自由裁量权,事实已证明它难以有效遏制房价上涨。而房产税则不然,它的税率明确,且定期年年征收,通过提高持有成本抑制房地产过度投资,可持续控制个人或家庭对不动产的占有数量。

至于开征房产税在信息技术方面的困难并不难克服,比较而言,个人收入更隐蔽,为什么个人所得税可以照征不误,而征收房产税就困难了呢?其实,开征房产税的真正障碍是房地产商和多房者的既得利益以及地方政府对“土地财政”的依赖。目前个别城市虽然已在试点房产税,但税率过低,而且只对增量房产征税,对广大的存量房产免税,大大降低了调控力度。这明显有悖税负公平原则,实质是在固化多房拥有者和投资者的既得利益。

决策部门如能认清抑制房地产投资过热的全局意义,下决心对自住房屋一定标准以外的城市房产征税,同时相应减轻房地产交易税费负担,就可切实端正房地产调控方向。这是遏制不动产过多积聚在少数富豪手中,提高城镇房地产利用效率的需要,也是在城市建设快速发展中,及时把级差地租Ⅱ收归国有,正向调节国民收入分配的要求。

4.城乡土地流转二元分割制度对收入分配的逆调节

我国城乡收入差距过大是经济增长向消费型、内生型转变的一个主要障碍。国际上城乡收入差距一般为2∶1,我国则超过3∶1。除了历史的原因,现实城乡收入差距过大,也与城乡分割的二元土地制度有关,具体可以从以下两方面得到解释。

第一,由于房地产价格上涨与人口集聚程度、地区商贸繁荣程度正相关,房地产造富效应局限在城市,特别是大城市,受益群体集中在房产商和城镇多房家庭,农村居民与城市建设高速发展形成的房地产红利无缘。不仅无缘,而且在城市化进程中由农村外出到城市打工的务工人员及其家属,因城镇房地产价格持续走高使他们在城镇的居住成本不断提升。工资的提升赶不上房价、房租的上涨,扣除不断上涨的生活费用,他们的劳动收入已所剩无几。为了控制居住成本,农民工大多拼租、群租,居住生活质量之低劣与现代大都市的豪华景观形成鲜明的反差。可见,城镇房地产价格持续上涨既扩大了城镇居民的贫富差距,也扩大了城市和农村居民(包括亿万农民工及其家属)之间的贫富差距。

第二,我国城乡土地流转分割制度使农民在土地流转中处于不利地位,剥夺了农民应得的土地增值收益。农村建设用地因土地产权性质不同于城镇,受以往法规的制约,不能进入房地产市场交易,享受同地同价,既阻碍了城乡要素的自由流通,也阻碍农村人口分享城乡建设发展带来的房地产升值。农民土地被征后,生活方式发生根本变化,生活费用大幅度提高,按农地价格确定的补偿费用远不足以使失地农民维持正常生计,许多人由此陷于贫困。

地方政府在所谓城市经营中,不断以城市建设和发展需要的名义,前手从农村低价征用土地,后手高价拍卖给房地产开发商。名义上这是出让国有土地的收入,实际是农村集体土地增值转移的收入。据不完全统计,改革开放以来,政府部门低价征用农村土地,使农民蒙受的损失至少达20000亿元。^[4]目前在许多城乡接合部土地征用和拆迁中出现的种种矛盾和冲突,都与此相关。

政府征地的积极性既来自城市发展的需要,更来自农村土地与城市土地的巨大价差。农民在维护自己的土地权益方面明显处于弱势地位。一方面,现行的土地管理法规明确禁止农村建设用地自由转让;另一方面,农村土地毕竟是集体所有而非私有,农村基层组织更多是在为地方政府服务,不可能代表农民家庭与政府讨价还价。

党的十八大报告明确要求“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”,具体落实必须修改相关法规,其本质是秉持收入再分配的公平原则,维护农民应有的土地权益,在严格保护农用耕地的同时,消除城乡土地流转二元分割制度对城乡收入分配的逆调节。

5.土地一次性批租制度对收入分配的逆调节

我国国有土地有偿使用制度自20世纪80年代末起推行,这是在要素市场化的背景下,国家在经济上实现土地所有权的要求,也是利用经济杠杆提高土地利用效率的要求。但是,在土地有偿使用的具体形式上,当时是模仿香港的土地批租制(其实香港也有年租制),而非实施一般的土地租赁制度。批租制的特点是:在土地交易时就一次性确定并缴付未来40～70年的土地使用费。由于未来的不确定性由土地受让者承担,因此,鉴于风险成本较大,出让方总会让渡未来土地部分增值收益。即土地出让期限越长,土地受让方的风险越大,获利也越多。可见,与普通租赁制比较,土地批租制实质上是一种鼓励土地投资和投机的制度。

房地产投资与开发区别于一般制造商的一个显著特点,就是他们不仅能制造和销售产品(房屋),获取平均利润,而且可通过规划设计和综合开发,提高土地及其房屋的价值,获取土地追加投资产生的超额利润(即马克思在《资本论》中所说的“级差地租Ⅱ”)。我国城市土地有偿使用实行批租制,居住用地批租期统一长达70年,为房地产投资者获取这种超额利润创造了有利条件。近年来,从城市建设不断开发和优化的环境中获利最多的莫过于房地产商。因为他们销售房屋,同时销售环境。土地批租制度确保环境改善带来的不动产增值归土地受让者。

不难设想,如果国有土地有偿使用采用普通的租赁制即年租制,房价中的土地成本就可大幅度降低,房价与收入比例相应降低,更多的居民可以购房,改善居住条件,享受城市建设的红利。放弃土地批租制,虽然短期内政府的土地收入减少了,但可以按年收费(租),而且可以定期调整土地租赁费标准,即把级差地租Ⅱ收归政府,避免因房地产造富效应而扩大居民收入差距。

总之,现行土地批租制既是中低收入家庭购房、租房的屏障,也是房产商投资长期获利的保障。房地产在扩大居民收入差距方面的影响,在多方面与土地批租制相关。从产权关系角度看,土地是国有的,国民购买了符合政府用地规划的房产,只要按年缴纳土地使用费,没有必要再担心与房产连带的土地问题。从纵向经济关系看,购房人也没有必要为下代和下下代人的居住支付那时的土地使用费,否则就有悖收入、消费和支付的社会代际公平原则。土地国有制是我国土地制度优越性的一项主要表现,城镇居民可以一次性购买房产,同时可以依据房屋所在区域和所占面积,办理土地使用权租赁手续,之后逐年缴纳土地使用费。这是消除由房地产引发的收入分配不公,建立房地产长效调节机制的必然选择。

6.总结与建议

综上所述,多年来我国居民收入差距扩大的一个重要原因,是城镇住房价格持续高涨及其对收入分配的逆向调节,这与房地产领域现存的相关制度包括工业用地价格和住房用地价格“剪刀差”制度、投资住房税收免征制度、城乡不动产流转二元分割制度和一次性土地批租制度直接相关。这些制度虽然在产生时都有其历史的原因,但都凸现了行政管理部门的GDP政绩导向,从国民收入再分配的整体要求看,有悖于公平协调原则,客观上引发了对收入分配的逆向调节。

挨个透析这四项制度,城乡土地二元流转制度确保了政府在城镇土地供应中的垄断地位;土地价格的“剪刀差”制度是以“亲商”为主导,通过差别出让土地,增加了民用住宅的用地成本;土地一次性批租制度则大幅度提高了购房者的土地成本;投资房产免税制度则是对投资房地产获利者的鼓励和保护。这些制度在调节收入分配方面的负面效应见表6-1。

表6-1　房地产四项制度的名称、实质和负面效应

改革上述相关制度,不能简单就事论事,而首先必须认真学习和贯彻十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确“必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”,由此确立政府保障民生,市场调节供求的基本思路,既要消除对经济运行的过多行政干预,又要坚持提供必要的公共服务和社会保障,在此基础上处理好政府和市场的关系,产业用地和居住用地的关系,买卖和租赁的关系,公平和效率的关系,“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”。这是改革相关制度,理顺房地产经济关系,优化国民收入分配结构的总思路。

其次,当前阶段性改革应突出解决以下重点问题,一是以不降低失地农民的收入和生活水平为原则,及时调整土地补偿标准,拓展安置渠道;二是以经济升级为契机提高工业用地容积率标准,降低其用地比例,相应增加城镇商品住房用地供应比例;三是以政府托底为原则,确保城镇低收入家庭保障房供应或补贴;四是改革土地有偿使用形式,试行土地年租制,在项目招投标过程中,改房产商竞土地出让价为竞项目建设期内土地使用费;五是改革房地产税收结构,推广房产税并降低房地产流转税负,促进房地产流转。

深化房地产相关制度改革是项一举多得的好事:既可保障供给,平抑房价,满足人民日益增长的住房需求,又可制止由房地产问题引发收入差距扩大的倾向,从更广更深的角度看,有助于经济和社会转型升级,国民安居乐业。为此,我们有理由、有信心拭目以待。