工业用地廉价供应的弊端

面对国内产能过剩和经济转型要求,面对居住用地价格持续高涨,必须深化对工业用地廉价大量供应问题的认识。为此,笔者撰文专题解析工业用地廉价供应八大弊端。^[2]

工业用地廉价供应在我国各地是不争的事实,人们较多从“土地换投资”角度诠释其原因,低估其诸多消极作用,包括对土地利用、国土收益、耕地保护、经济结构转型、城镇住房建设、城乡收入分配、生态环境和国际经济关系等方面的不利影响。消除招商引资中的廉价供地,必须全面认清它的八大弊端,调整土地有偿使用办法,提高工业用地价格,对新增工业用地实行租赁制,盘活存量闲置土地。

1.问题的提出和相关文献回顾

土地是财富之母(威廉·配第,2011),为了加快区域经济发展,许多地方政府以廉价供地吸引工业企业投资。但是,随着工业化、城镇化程度的提高和土地日益稀缺,廉价供地的消极后果在不断扩大。2006年,为了加强对工业用地的管理,国土资源部制订了《全国工业用地出让最低价标准》,2009年又对该标准进行了修订,但是总体并未改变工业用地廉价出让的局面。为此,2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门指出,要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”。贯彻中央这一指示,不仅需要确定工业用地和居住用地的合理比价,而且需要明晰廉价供地给经济和社会带来日趋严重的消极后果,由此才能自觉消除招商引资中廉价供地的不良举措。

就工业用地价格的研究,国外侧重考察工业用地价格影响因素,利用多元线性回归等方法对各类特征变量进行检测,以确定各变量与工业用地价格的相关性。国内研究以定性分析和博弈分析方法为主,内容集中在工业地价影响因素、工业地价形成机制及工业地价比较研究三个方面(谢媛媛、骆正清,2011)。

从博弈角度分析地价,吴宇哲(2007)认为工业用地低价政策实际是区域间的政策博弈,其结果是个体理性导致集体非理性。张清勇(2005)运用博弈分析方法说明地方政府间的投资争夺战导致工业地价“寻底的竞争”,这种地价补贴争夺投资的竞争只会使地方利益受损。在地价水平认证方面,徐跃红等(2009)将2006年北京部分工业园出让工业用地的价格与国家最低出让价标准相对照,发现实际出让价格整体偏低,其中市、区级工业园区的出让价普遍低于最低价标准。

围绕工业用地价格过低所产生的问题,尹中立(2010)指出,大多数工业用地都是农业用地转变过来的,廉价的工业用地意味着政府剥夺农民和城市居民的财富来补贴工业企业。人为压低工业用地价格,是现行税制条件下地方政府扩大财政收入的非理性选择。通过土地这个媒介,越来越多的财富转移到政府和企业手里。导致中国经济失衡的关键是土地价格的扭曲,解决中国经济失衡问题应在理顺土地价格上做文章。

周清杰(2013)认为,地方政府采用“以土地换投资”模式,对工业用地实施干预,有其特定的历史背景,然而这种行政干预带来了一系列不利影响,包括加大城乡差距;国有资产流失;催生低附加值产业;挤占商业服务业用地和住宅用地的空间,助推其价格上涨。郑振源(2013)明确指出:政府贱卖工业用地、贵卖商品住房用地,造成过多土地配置工业,住房用地不足,导致住宅用地及其房价上涨。笔者撰文(2014)认为,工业用地出让价格明显低于地块实际价值,而居住用地出让价格显著高于其价值,由此形成工业地价与居住地价的“剪刀差”,是对国民收入分配的逆向调节。林依标(2013)作为省国土部门领导人撰文认为,我国现阶段工业用地价格低于居住用地有一定的合理性:可以更多地招商引资,壮大经济总量,增加就业岗位,工业企业投产,可以成为稳定的税源。

围绕理顺土地经济关系和改革土地有偿使用方式,谢家瑾(2013)和笔者(1996)都主张改革土地批租制度,实行以年租制为主导的土地有偿使用制度,避免长期廉价用地。

总之,除少数文章认可目前工业地价的合理性,多数文献从地方政府博弈角度分析工业用地价格形成机制及其问题。笔者承接理论界对工业用地价格过低问题的分析,从经济转型升级和社会可持续发展出发,系统阐述工业用地价格过低带来的八大消极后果,同时提出消除工业用地廉价供应的系列对策。

2.工业用地廉价供应及其八大弊端

在区域竞争中,地方政府利用地价杠杆增强本地区招商引资的力度,由此导致工业地价过低,与高昂的商品房用地价格形成鲜明的反差。依据国土资源部历年公布的数据计算,全国工业地价与居住地价比例,已由2009年第3季度的17.1%,下降到2013年的14.1%,而各地工业地价实际水平远低于上述比例,多数不及商品住房用地价格的十分之一。如2013年上海、深圳、广州商品房用地成交均价(每平方米,下同)分别达26483元、31042元、21043元,而同年工业用地价格分别为1724元、2732元、609元,由此计算可知,这些地区工业地价分别为住宅地价的6.5%、8.8%、2.9%。又如2013年,杭州、苏州的商品房用地成交均价分别达11823元和8643元,而杭州余杭区淳安工业地价为143元,苏州城区工业用地最低价为336元,它们分别是城市商品住房用地均价的1.2%和3.9%。再如2013年福州金山片区商品房用地成交均价约为每亩900万元,而当地工业用地最低价仅为每亩35万元,后者是前者的3.9%。总之,无论从全国看,还是从沿海经济发达城市看,工业用地价格之低廉是不争的事实。

经济和社会发展是多因素相互依存、相互影响的大系统,地价问题位于产业链、生活链和生态链的前端,工业用地价格过低促使工业低质、高速扩张,给我国经济和社会发展带来下述诸多消极后果。

(1)低廉供地价格刺激工业用地需求,使之比重过高,降低了土地利用率

合理的用地结构是满足社会多样化需求,实现经济和社会健康、持续发展的必要条件。土地价格是调节各类用地需求和供给的主要经济杠杆。工业用地价格过低直接导致工业用地数量过多,比重过高。统计显示,我国工业用地占地比例远超发达国家水平,发达国家存量工业用地一般占城市存量用地的15%以下,美国在8%以下,而我国存量工业用地占城市存量用地比例高达30%～40%(林依标,2013)。近几年工业用地增幅仍然居高不下,2008—2012年,全国工业仓储用地供应总量达78.2万公顷,年平均增幅达22%。

以上海市为例,工业用地比重达25.6%(2009年),而国际大都市工业用地占建设用地比重均在5%以下。上海的居住、绿化和交通三者用地比重合计(2011年)仅为45.8%,远低于大伦敦84.9%、纽约85.6%、东京都86.3%和大巴黎69%(周振华等,2012)。我国城市土地利用的结构性问题如此突出,无疑与工业用地价格过低直接相关。

工业用地价格过低和需求过多,阻碍了土地利用率的提升。目前我国城镇低效用地占40%以上,处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里,占全国城市建成区的11%。我国工业用地容积率仅为0.3～0.6,而发达国家一般在1.0以上。国土资源部曾经对17个城市进行抽样调查,工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%(章林晓,2013)。在城市工商业用地产出率方面,上海只相当于东京的1/45、大伦敦的1/14、香港的1/7,其主要原因就是廉价工业用地在阻碍土地利用率的提升。

(2)工业用地出让价格与土地开发成本倒挂,导致国有资产严重流失

工业用地出让价格远低于土地开发成本,意味着国有资产的流失。如2012年河北廊坊市的工业用地开发成本约为每亩150万元,但出让价格仅为每亩25万元(周清杰,2013),即每出让1亩工业用地,政府就亏损125万元。众所周知,近年来,政府的土地财政收入颇丰,其实,仅从工业用地开发与出让事项看,政府是入不敷出的。

土地具有资源和资产两种属性。我国城镇土地为国家所有,企业有偿使用土地是土地所有权在经济上的实现形式。工业用地面积大,出让价格与开发成本严重倒挂,而且出让期长达50年,如此长期大面积廉价出让土地,造成国有资产持续流失,无疑是个巨大损失。

当然,地方政府认为廉价供地可换来投资,企业投产后成为稳定的税源。但个别地区廉价供地吸引投资,其他地区也会跟着这么做。最终各地普遍竞相廉价供地,只是降低了企业用地成本,并不能扩大投资经济总量。因此,从个别地区角度看,廉价供地只是避免本地在区域竞争中利益受损的手段,但从整体看,普遍廉价供地必然导致国有资产普遍流失。

(3)廉价供地刺激工业盲目扩张,产能严重过剩,阻碍经济转型升级

工业用地廉价供应一方面在鼓励企业扩大规模,增加产能;另一方面也在挽留产能过剩企业继续经营,由此推动产能继续过剩。有资料证明,在钢铁、平板玻璃、造船等行业产能严重过剩的同时,近几年新兴产业也出现了生产能力闲置。

长期以来,我国压缩与淘汰落后产能,推进产业转型升级进展迟缓,这固然与企业技术水平低有关,但也和土地廉价使用导致工业低质、高速扩张相关。放眼全球产业结构,高收入、中等偏上收入和中等偏下收入国家服务业平均占比分别达68.0%、60.4%和53.5%,但我国仅为46.1%(2013年),比中等偏下收入国家还低7个多百分点。如能提高工业用地价格,形成倒逼机制,那么企业关停并转过剩产能肯定会有较强的主动性。

(4)廉价供地使建设用地规模长期居高不下,耕地数量减少,质量下降

我国是人口大国,人均耕地资源短缺。尽管中央政府实行最严格的耕地保护政策,仍然面临着城市化与工业化快速发展对耕地安全底线的挑战。统计显示,1996—2008年,我国人均耕地由0.106公顷减少到0.092公顷,由占世界平均水平的41%下降到38%,在全国耕地仅占世界耕地总量7.8%的状况下,年均减少耕地102.5万公顷。(www.xing528.com)

与耕地数量减少并行的另一问题是耕地质量下降。占优补劣的耕地面积动态平衡,掩盖了耕地质量问题。相关测算显示,近十年全国因耕地“占优补劣”导致粮食生产至少减少120亿千克(卢新海等,2010)。

耕地的数量减少和质量下降主要源于建设用地长期居高不下,其中工业用地占比高和增长快是一个重要原因。据国土资源部对2004年以来的工业用地总量分析,工矿用地在整个建设用地供应总量中所占的比例长期持续稳定在43%,近年来,该比例虽有所下降,但仍然是新增建设用地的主项,在数量上有增无减。土地的有限性以及耕地、建设用地、工业用地之间的互补逻辑关系表明,要保护耕地,必须有效控制建设用地规模,其中重点是控制工业用地的增长。反思这方面的政策,我们在运用行政手段和法律手段的同时,经济手段却反其道而行之。正是工业用地的普遍廉价供应,才导致建设用地居高不下,耕地保护困难重重。

(5)工业用地过度扩张,挤占城镇居住用地,导致住房价格持续高涨

低价工业用地通过下述机制反向促成城镇居住用地价格上涨:一是因城镇建设用地总体规模有限,工业用地过度扩张挤压了居住用地面积,导致其供不应求;二是工业超常规增长加速城镇化进程,城镇常住人口机械性增长扩大了住房及其用地需求;三是地方政府对工业用地的补贴,也需要从居住用地高价拍卖中得到回补。这是我国低价工业用地与高价居住用地并存的内在逻辑。

目前工业用地与居住用地的出让都在市场公示,但市场作用机制不同。工业用地出让虽须挂牌,但出让的面积及其产业分类已为企业量身定制,挂牌公示只是形式。其他企业要置地办实业,同样价格政府也可为其量体定做。由此,工业用地可维持低价。

拟出让的商品房建设用地公示后,一般有多家房地产开发公司竞买。只要住房需求旺盛,居住用地供应相对短缺,地价就会上涨。工业用地过度扩张导致居住用地供给不足,面对城镇化进程中不断新增的居住需求,以及原城镇居民住房改善需求,再融入房地产投资需求,居住用地供不应求,必然推动地价和房价持续上涨。

从关联效应角度分析,高昂的住房价格与低廉的工业用地价格互为因果。它们在供求关系及其价格上此涨彼落,相辅相成。工业用地价格越低,需求越多,居住用地就相对短缺,地价和房价随之上扬。为此,如能适当提高工业用地价格,抑制工业用地需求,同时增加居住用地供应,房价就会缺乏上涨动力。

(6)工业用地补贴来自低价征用农村土地,扩大了城乡收入差距

任何一种产品或要素价格的扭曲都是相关方之间利益的不当转移,土地价格也不例外。工业用地廉价供应对国民收入分配的逆向调节,表现为扩大了城市与农村之间的收入差距。在城乡土地流转双轨制下,政府垄断土地一级市场,一边控制对农村土地的征购价格,一边以低廉价格,满足城镇企业用地需求。企业超额收益中,相当部分收入实际是通过降低土地要素价格实现的。低廉的征地价格与不断增值而上涨的城市地价,特别是与高昂的房地产价格形成鲜明的反差,显然这是扩大城乡收入差距的一个重要因素。

在城市化和工业化进程中,农民并未享受土地增值的好处,反而因征地而失地和失业,许多人因此而陷于贫困。有调查显示,目前中国有4000多万失地农民在城市游荡。60%的失地农民生活处于十分困难的境地,有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%(王华春等,2005)。另有专家(陈锡文,2004)测算,从20世纪80年代后期中国城市化明显加快以来,通过征用农地,为城市建设等积累了至少20000亿元收入。因此,政府廉价供应工业用地,表面是政府对工业企业投资的补贴,实际受损的是农村和农民。

(7)工业低成本粗放扩张,导致日趋严重的水、土壤和空气的立体污染

工业污染是各类污染中范围最广、治理相对最困难的一种污染,包括其各个生产环节的污染和对土壤、地表水、地下水和大气的立体系统污染。重化工业对土壤的损害特别严重,这些土地已成为长久散发毒素,几乎很难有可能再被他用的毒地。现代电子工业广泛发展,表面无毒味,但其制造过程中产生的水污染特别是重金属水污染严重,危害长久。据新华网报道,有关部门对118个城市连续监测数据显示,约有64%的城市地下水遭受严重污染,33%的地下水受到轻度污染,基本清洁的城市地下水只有3%。

工业污染波及耕地,有研究显示,我国1/5耕地受到重金属污染,其中镉污染耕地涉及11个省25个地区。环境保护部土壤状况调查结果表明,我国中重度污染耕地多达5000万亩左右。2014年4月,环境保护部和国土资源部有关全国土壤污染状况调查公报显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出,全国土壤总的点位超标率为16.1%,工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因。

工业污染对环境的系统损害目前已扩展到大气,环保部发布的《2013中国环境状况公报》显示,全国74个重点城市空气质量仅海口、舟山、拉萨3个城市达标,达标率仅4.1%。2013年12月,雾霾从北至南陆续侵袭我国25个省区市,大范围持续多日的严重雾霾天气越演越烈。雾霾的常态化对广大群众的身心健康造成很大影响。从国土空间开发角度分析,雾霾的形成和加剧无疑与工业用地价格过低导致的工业过度扩张直接相关。

(8)超低地价扭曲产品出口成本,加重本国隐性国际经济负担

廉价的工业用地降低了制造企业的成本,也促成了我国以出口为主导的经济结构,2011年,我国已有220种工业品的产量居全球第一。但我国工业企业多数处于国际分工底端,产品附加值整体偏低。长期以来,国内要素价格扭曲,特别是低廉的工业用地支撑了广大出口加工企业实施低成本领先战略。同时在华外资企业利用我国的廉价工业用地和熟练劳动力,成就了他们的高端价值链,利润则大多转移到国外。这种格局的延续,使我国在国际经济合作中隐性国际经济负担不断加重。

出口制造企业的成本有显性与隐性之分。显性成本是由企业自己承担并支付的,隐性成本是因企业制造和出口,主要由社会和政府承担的相关费用和损失,包括政府对企业的种种补贴(如廉价供地和出口退税)和工业污染给环境造成的损害等。境内制造企业的出口比重越大,政府为企业廉价供地越多,企业污染越严重,本国隐性国际经济负担就越重。如把上述隐性成本全部考虑进来,很多产品的制造与出口可能是得不偿失。

3.消除工业用地廉价供应的系统对策

工业用地廉价供应,既与地方官员片面追求GDP增长相关,也与他们对由此带来的负面影响估计不足有关。因此,消除工业用地廉价供应,首先必须改革官员政绩考核指标,消除唯GDP倾向,同时必须全面深刻认识工业用地廉价供应的八大弊端。它们从工业和农业、生产和分配、生活和生态、国内和国际,多角度全方位降低了经济增长的质量,阻碍着经济和社会持续协调发展。事实证明,我国经济粗放型、速度型、数量型增长已走到尽头,只有调整发展思路和战略,尽快扭转工业用地廉价供应格局,才能以快刀斩乱麻方式,消除现存的诸多问题,开创以提升质量和效益为重点的新型工业化和新型城镇化之路。

把脉土地价格和价值,可从供应和需求两方面认识其上涨的动因。从人地关系和土地需求角度讲,一方面人口在增长,城镇人口以更大的幅度在增长;另一方面随着经济和社会发展水平的提升,人的生存、发展和享受空间均在增长,因此,人们对土地及其空间的需求始终在增长,并与经济增长呈正相关。

从土地供应的数量和质量角度讲,一方面土地总量既定,不可增生;另一方面,土地的开发、整理和征购成本在增长,随着交通、通信、水电、绿化等各类基础设施的完善,土地的功能和实用价值也在增长。综观上述诸多因素,土地价值和价格的上涨是必然的。若结合通胀和投资保值等因素,地价上涨幅度会更大。因此,提高工业用地价格,既是消除廉价供地无序竞争和避免其消极作用的要求,也是顺应经济和社会发展进程中土地供求变化规律与趋势的要求,即是改革和发展的共同要求。

其次,调整工业用地价格,涉及增量用地和存量土地,要求不一。新增用地提价程序相对简便,但毕竟增加企业投资负担,需谨慎。可行的办法是改土地批租制为年租制,即舍弃一次性出让土地50年使用权的做法,改行普通不动产租赁制,用地企业按年交纳土地租赁费。这样既可提高土地价格,又可降低企业近期一次性投资负担。具体租金标准的制定应顺应当地市场状况,同时考虑与住宅用地的合理比价。为了防止地方无序竞争,中央政府仍然应制定工业用地租赁的最低标准。

新增工业用地除了提价,必须严格控制用地规模,规定出让或租赁地块的容积率和产出率底线,并明确后续监管措施和违约责任。要采用经济手段,鼓励新办企业租借老企业存量用地,提高土地整体利用效率。对于低于国家新制定的最低价格标准出让或出租新增工业用地的,必须以零容忍态度定性为违法用地,对相关责任人以渎职行为查处。

存量工业用地先前交易已完成,不能随意调整价格,但也不应消极等待,坐失土地增值收益。为此,第一,应加强对用地的行政督察,督促企业按土地出让要求集约节约使用土地。如容积率和产出率达不到合约规定要求,应责成企业及时采取措施纠正。第二,在土地监察中,确认存量用地部分闲置或全部闲置的,征收惩罚性税费,迫使其流转;对土地受让方出租和转租多余土地的,应征收相应的税费,使土地增值大部分归国家所有。存量土地如果涉及私自违规改变土地用途的,除应补办规划许可,还须按新标准补缴土地出让金,或以土地租赁形式,重新办理交易手续。

工业用地价格作为资源要素价格,处于产业链的源头,由于工业用地廉价供应极其普遍并已长久,相关治理不可能一步到位,它应当是一个渐进的系统改革配套工程。主要包括确立以转型升级为目标的新型工业化和新型城镇化理念,明晰工业用地廉价供应的诸多弊端,改革干部绩效评价指标,优化城镇建设用地规划,改革土地有偿使用方式等。唯此,才能有效调整工业用地价格,促进经济和社会结构转型升级。