工业地价与居住地价剪刀差问题及治理

1.问题的提出和文献回顾

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在阐述实行资源有偿使用制度和生态补偿制度时明确指出:应“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”。土地是一切生产和生活的基本要素,长期以来我国地方政府为促进辖区经济发展,运用地价经济杠杆加大招商引资力度,导致工业用地价格过低,与不断高涨的居住用地价格形成明显的反差。这种不合理的地价“剪刀差”,是当今我国诸多问题产生并持续蔓延的主要根源,包括建设用地比例失衡,导致生态环境严重透支;工业生产低水平过度扩张,产能严重过剩;居住用地供给相对不足,住房价格持续高涨;违背公正和公平原则,加剧国民收入两极分化;内外经济失衡,我国隐性国际经济负担不断加重,等等。

为此,笔者将首先以系列数据验证工业用地和居住用地“价格剪刀差”的事实,然后分析由此带来的系列弊端,阐明贯彻实施《决定》中有关建立土地合理比价机制,提高工业用地价格指示的必要性,最后提出治理地价“剪刀差”的对策。

工业用地和居住用地的比价问题,表面上是土地经济关系中要素价格的失衡,但其本质是如何正确处理生产和生活的关系问题。在国外,卢兹和勒克斯(2003)等当代人本主义经济学家,采取历史、社会、制度等分析方法,探讨了满足人的需要与经济发展之间的关系,强调生活质量和幸福能力是经济发展与制度设计的根本价值前提。以诺斯(2008)为代表的新制度主义发展经济学,也强调发展目标要从货币指标向非货币指标、可持续发展转变,研究如何“使制度适当”来促进公民福利提升。保罗·克鲁格曼(2012)认为经济的高速增长主要依靠劳动、土地和资本的大量投入所取得,这种增长模式是难以持久的。他们的观点为我们分析工业用地和居住用地比价不合理的机制体制问题,反思传统“高投入、高增长、低消费、低效益”粗放模式的弊端,改革唯GDP政绩评价机制,建立工业用地和居住用地合理比价机制提供了有益的参考。

在国内,笔者(2002)较早指出地方政府以经营土地为重点经营城市,具有五大风险,包括政府职能“越位”、城市建设规模失控、耕地资源枯竭、地方保护主义盛行、加重企业税费负担等。石忆邵(2010)通过对全世界14个国际大都市建设用地规模及结构的比较研究,指出国际大都市建设用地规模与结构具有若干共同特点,包括居住、交通、绿地在建设用地中比重最高;工业用地重在绩效而非规模。孙利(2011)指出,根据国家标准(GBJ137-90)规定,城市土地合理的利用结构是:工业用地占10%～15%,生活用地占40%～50%,交通用地占8%～15%,绿地占8%～15%。由此判断我国城市土地利用结构是不合理的,工业用地偏多,生活用地与绿地偏少。

张莉等(2013)采集2003—2008年中国282个地级及以上城市的面板数据发现,本地晋升的市长平均多出让约10%的土地,验证了政府与企业合谋互利出让土地这一事实。郑振源(2013)直截了当指出,政府贱卖工业用地、贵卖商品住房用地,造成过多土地配置工业,住房用地不足,地价房价高涨。周振华等(2012)具体分析上海建设用地现状,通过与其他国际大都市比较,指出上海在土地利用结构方面居住用地比重过低和工业用地比重过高的问题。张广辉、魏建(2013)认为,我国土地红利分配一直是重工业化、轻城镇化,今后应向工业化和城镇化并重转变。

从国内宏观调控角度看,虽然多年来城镇土地的出让收入有较大增长,但无法掩盖工业用地价格过低的现实。为此,2007年国家出台了《全国工业用地出让最低价标准》,目的是制止地方在招商引资中竞相压低地价,甚至以零地价出让工业用地,但实际收效甚微。因此,2013年中央在《决定》中明确指出:要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”。

总之,土地是财富之母(威廉·配第,2011),工业用地价格低廉与持续高涨的居住用地价格并存,是业内乃至社会公开的秘密,但一般人们多从地方政府加快辖区经济发展和增加土地财政收入这两方面解读,较少系统阐述土地出让比价不合理产生的种种弊端。要根治地价“剪刀差”,必须在确认工业用地与居住用地比价存在严重偏差基础上,认清由此产生的种种弊端,这是学习和贯彻《决定》相关指示,理顺土地经济关系,加快经济发展模式转型升级的必然选择。

2.工业用地与居住用地价格的巨大反差

审视工业用地与居住用地比价的实际数据,首先可以查阅国土资源部公布的相关数据。国土资源部每季度都会发布全国主要城市地价监测报告。我们由此收集了2009—2013年的工业用地价格和居住用地价格,然后进行对比,形成表5-1。

表5-1　2009—2013年我国居住地价和工业地价的比较(均以当年第3季度为例)

资料来源:国土资源部每年公布的全国主要城市地价监测报告。

从上述资料的纵横比较中可以得知,虽然工业用地价格每年都微量上升,但是与快速上涨的居住用地价格比较,两者的差距不仅没有缩小,反而在继续扩大。工业用地价格占同期居住用地价格的比例由2009年的17.1%下降到2013年的14.1%,即又低了3个百分点,而居住地价与工业地价的比价2013年已高达7.1∶1。当然,我国地域辽阔,各地经济和社会发展程度不一,这种经过职能部门加工平均后的比价,最多只能显示全国工业用地和居住用地价格对比的总体状况。

为此,我们通过查寻城市土地出让的一手资料,更真实、直接地了解同一城市工业用地与居住用地比价的实际状况。下面以扬州、苏州和杭州这三个城市的部分土地交易数据(注:数据均来自三个城市的国土局官网)为例,揭示在微观层面工业用地价格与居住用地价格的反差。

2013年年底至2014年年初,扬州市城区土地交易系统挂牌出让的工业用地共11宗,总面积51万多平方米,其中3宗土地单价336元/平方米,其余的8宗单价均为168元/平方米,占土地出让总面积的82%。同期,扬州居住用地出让价格约在2500～3000元/平方米。由此可以推算得知:扬州市80%以上工业地价约为居住地价的5.6%～6.7%,这一比例不及国土资源部公布的2013年第3季度全国工业地价占居住地价比例(14.1%)的一半,说明这里的地价反差更大。

再看苏州市的地价比例。苏州土地交易资料显示,该市城区在2013年共出让并成交单价在500元/平方米以下的工业用地达84宗,其中56宗出让单价为336元/平方米,合计出让面积超过141万平方米。同年第2和第3季度该市共出让(纯)用于城镇住宅建设用地16宗,总面积995441平方米,总成交价为860375万元,平均单价为8643元/平方米。由此对比可以得知:该市多数工业用地价格仅为居住用地出让均价的3.89%,居住地价与工业地价的比例高达25.7∶1。可见,虽然苏州的工业地价(336元/平方米)是扬州(168元/平方米)的两倍,但因居住地价更高,所以苏州城区工业用地与居住用地的比价之差也更大。

再看杭州市的地价比例。2013年杭州市出让土地225宗,出让金总额达1326.9亿元,主城区住宅用地成交均价达11823元/平方米。虽然难以查到同期工业用地均价,但查阅杭州市余杭区国土分局工业用地交易系统,可知工业用地宗地具体出让价。如建德有2宗地面积合计近10万平方米,单价均为188元/平方米。此外,该区挂牌出让的淳政工出2013—21号、22号、23号地块面积共4万余平方米,出让单价均为143元/平方米。由此计算比价,杭州市工业地价最低价格(以143元/平方米计)仅占该市宅地成交均价的1.21%,若以建德的188元/平方米单价计算,比例为1.59%。居住用地均价与工业用地最低价格的比价分别高达82.7∶1和62.9∶1。

总之,工业用地出让价格过低,与居住地价比价不合理,在经济发达和欠发达地区普遍存在。杭州、苏州、扬州的房地产价格在江浙地区属于高、中、低三个不同层次,但在工业用地价格方面,扬州的168元/平方米、苏州的336元/平方米和杭州余杭区的143～188元/平方米,都远低于国土资源部公布的均价691元/平方米,三个城市居住地价与工业地价的比例也都远高于全国的7∶1。是这三个城市工业用地价格特别低?还是全国的统计均价有问题?笔者难以深入验证,但这些公开的数据均可证明,中央《决定》指出的问题——城市工业用地与居住用地比价不合理,确已发展到相当普遍和严重的程度。

3.工业地价与居住地价比价不合理的五大弊端

工业地价与居住地价的巨大“剪刀差”需要认证,由此带来的众多问题也需要明晰。

弊端一:工业用地比重过大,导致土地、水和空气等生态立体环境严重污染与透支。工业用地的低地价乃至零地价必然导致工业用地需求过大,比例过高。有资料表明,2003—2010年,全国工矿用地供应总量达101万公顷,占国有建设用地供地总量的43%,而同期住宅用地出让只占总供地量的23.6%。再细看2008—2012年全国建设用地供应结构,其中工业仓储用地和城镇住宅用地的供应数量见表5-2。

表5-2　2008—2012年国有建设用地中工业用地和居住用地供应情况　(单位:万公顷)

资料来源:国土资源部公布的土地资源概况。

从不同建设用地数量比较中可知,2008年工业用地面积是居住用地的1.5倍,而2012年进一步扩大到1.83倍。再从2011—2012年各类用地在国有建设用地中的比例看,工业仓储用地供应面积分别占当年建设用地供应总量的32.15%和29.42%,其比重不仅远高于国际范围工业用地占比15%的平均水平,也高于以往我国工业用地占比25%的水平,而住宅用地供应量仅为12.7万公顷和11.1万公顷,分别占同期建设用地供应总量的21.38%和16.09%,比重明显偏低。再以2012年为例(见表5-3),可知工业用地与居住用地比例之失衡:2012年我国工业用地比例超过40%,而住宅用地比例尚不足25%。(www.xing528.com)

表5-3　2012年我国城镇建设用地的结构比例
(单位:%)

资料来源:国土资源部公布的土地资源概况。

工业用地比例过大在人口众多的特大城市也不例外。以上海为例,土地利用的结构性问题相当突出(周振华等,2012):一方面,全市的居住用地比重为20.5%,远低于国际大都市居住用地占建设用地的比重;另一方面,工业用地比重则高达25.6%,而国际大都市工业用地占建设用地比重一般在5%以下。

工业用地比重过大对环境的损害十分明显。众所周知,工业生产对土地、水和空气等自然环境的损害远高于其他产业,其中重化工业对土地的损害特别严重。这些土地已成为长久散发毒素,几乎很难有可能再被他用的毒地。在工业用地中,电子工业用地表面无毒味,但其地下水被重金属严重污染,危害长久。我国水资源总量的1/3是地下水,国家地质调查局的专家在国际地下水论坛的发言中提到,全国90%的地下水遭受了不同程度的污染,其中60%污染严重。据新华网报道,有关部门对118个城市连续监测数据显示,约有64%的城市地下水遭受严重污染,33%的地下水受到轻度污染,基本清洁的城市地下水只有3%。另有研究显示,我国1/5耕地受到重金属污染,其中镉污染耕地涉及11个省25个地区。环境保护部土壤状况调查结果表明,我国中重度污染耕地多达5000万亩左右。2013年5月,广州餐饮环节食品及相关产品抽检结果显示,有44.44%的大米存在镉含量超标。

工业过度发展对环境的损害已由土壤、地表水和地下水扩展到空气。2013年12月以来,雾霾从北至南陆续侵袭中国25个省区市,覆盖近半国土面积。大范围持续多日的严重雾霾天气越演越烈。雾霾天气的几乎常态化,已对广大人民群众的身心健康造成很大影响。雾霾天气的形成,虽然有一定的气象性因素,但根本原因还在于污染的加剧,在于大气污染排放总量远远超过了环境容量。从国土空间开发格局角度分析,这与工业用地异乎寻常的价格低廉所导致的工业用地的过度扩张直接相关。

总之,各地政府对GDP增长的攀比和招商引资中竞相低价出让工业用地,导致工业用地比例过大,是当今我国水、土壤和空气等生态环境立体污染与严重透支的主要根源。

弊端二:工业生产低水平过度扩张,产能严重过剩,降低资源配置效率。工业化是各国特别是大国现代化的必由之路。但是,现在我们需要发展的是新型工业化而非传统工业化。传统工业化以低技术、低成本要素投入和大规模无差异产品生产为特征,生产占地多、耗能多、污染大,产品技术含量低,在技术更新步伐不断加快的背景下,产能极易过剩。我国工业化之所以大多停留在传统模式阶段,固然与工业技术水平低和国内城乡市场需求多层次相关,但也和土地等要素价格扭曲相关。因工业用地廉价过量供应,土地利用率不断下降,我国城镇人均建设用地从2000年的130平方米上升到2012年的142平方米。在城市用地单位产出率方面,上海只相当于纽约的1/29、香港的1/14。

土地公有、政府垄断供应和地方政府的GDP竞赛,使土地供应在要素价格扭曲程度方面名列前茅,这是许多低端制造业产能持续过剩,很少主动关停并转的主要根源。2012年7月,国际货币基金组织发布的一份国别报告就曾警告:“中国正面临严重的产能过剩局面。”根据IMF报告,中国目前的产能利用率只有60%。同期美国的全工业利用率为78.9%,而在金融危机高峰期美国的利用率为66.8%。这意味着我国的产能利用率尚不及美国2008—2009年金融危机高峰期的水平。有资料证明,在钢铁、平板玻璃、造船等行业产能严重过剩的同时,近几年新兴产业也出现了生产能力的闲置。我国太阳能光伏电池组件产能达到35GW,占全球产能的60%;风电设备产能达到30～35GW,其闲置都在40%以上。

通常我们对工业低水平过度扩张与产能严重过剩的危害认识不足,认为毕竟仍有部分产能可以消化,甚至希望市场继续扩张,至少认为闲置不等于浪费。其实,有限的资源被过剩的产能占用,不仅是一种浪费,而且其危害超过普通的浪费。因为这种对有限资源占用的浪费是对社会应有进步和幸福的一种持续剥夺。以2011—2012年建设用地供应为例,如果在供地总量不变的前提下能减少工业用地供应量的10%,那么这两年城镇居住用地就可相应增加56.1%和58.6%,这对改善城镇市民居住条件将有多大好处。多年来,在宏观调控方面为什么压缩和减少过剩产能的行政措施很难奏效?原因很简单——工业土地的超低价使用甚至无偿使用在延续。如能提高工业用地价格,特别是提高产能过剩企业闲置土地的使用成本,形成倒逼机制,那么关停并转过剩产能肯定会顺利得多。

弊端三:居住用地供给相对不足,推动房价持续高涨,抑制居民其他消费需求。多年来,改善城镇居民生活条件的热点和难点莫过于住房,而改善城镇居住条件最直接、最有效的办法莫过于增加居住用地供应面积。但是众所周知,土地有限,城镇土地更是有限,问题最终似乎难解或无解。其实不然,因为以效益为目标的工业化和农业的现代化本质上都是人类对要素资源包括对土地的集约利用,所以真正科学有效的现代化只会改善人地关系,而非相反。但审视我国的工业化和城市化,似乎就是土地的城市化和县县、乡乡大建工业园和物流园;审视每年新增的建设用地数量,特别是工业用地数量过多、比例过大问题,就会发现:真正的根源在于工业用地价格过低,才导致需求过大,供应过多,利用率过低,居住用地的供应则被相应压缩,这是住房价格持续高涨的症结所在。

针对房价高涨,相关部门较多把责任推向开发商和炒房者。其实只要居住用地供应充足,确保同期住房竣工面积大于销售面积,除非建筑成本上升,开发商就很难提价销售。至于炒房者只有在供不应求状况下才能有运作空间。不动产本身流动性差,兑现困难,一旦供过于求,脱手困难,炒房的风险更大。因此,房价持续上涨的根本原因在于供应短缺,在于工业用地价格过低、比重过大,挤压了居住用地供应。管理部门反过来抑制购房需求,以“饥渴疗法”出让居住用地,房价只能越调越高。

房价高对投资者和银行均是利好,政府虽有压力,但无疑是住宅用地价格上涨的最大得益者,而普通工薪阶层在高房价、高房租下成了“房奴”。他们的大半收入用于支付房贷、房租,其他应有消费被抑制,阻碍生活改善和劳动者素质的提升,经济和社会难以进入良性循环,这是地价“剪刀差”对经济的深层伤害。地方政府在确保工业用地供应数量时往往振振有词:以土地换功能——发展生产,扩大就业。其实,居住用地供应面积被挤压,房价、房租这么高,没有“安居”,哪来“乐业”?

弊端四:土地比价悬殊,有悖公正和公平原则,加剧贫富两极分化。公正和公平原则是社会关系和谐、经济活动有序运行的主要支柱。政府作为公共管理机构通常被认为是公正和公平原则的执行者和维护者。但同一地区的土地,用于工业的可以低于成本价格出让,居住用地则以十倍乃至数十倍工业地价出让,明显有悖公正和公平原则。

土地资源是国民赖以生存和发展不可或缺的最主要、最珍贵的社会公共资源。我国城镇土地归国家所有,政府代表国家出让土地使用权,收取资源占用费和补偿费,合理合法。问题的焦点是如何确定不同用地的收费标准。现在居住用地在市场上公开拍卖,通行“价高者得”,表面上是公平竞争,实质是把土地拍卖视同私有商品拍卖,无视土地资源数量的有限性和占有的垄断性,无视政府作为公共管理机构有效控制地价从而控制住房价格的责任。

目前工业用地供应普遍是对号入座,挂牌竞价纯粹是个形式而已。在明确限定土地的面积及其工业分类用途(如纺织、化工、机械、食品等)后,没有他人会参与加价竞买,真想置地办实业,同一地区、同样水准的价格也不愁买不到类似地块。因此,工业用地挂牌的出让价也就是几天后的成交价。

关键的问题是政府为了鼓励业主在当地投资,把工业用地出让价格定得太低了,如前所述与居住地价形成巨大的反差,被业内称为土地价格的“剪刀差”。价格剪刀差的经济本质是利益的逆向转移。如果说历史上的工农业产品价格“剪刀差”,实质是农民为工业化所缴的隐性税负,那么当今的工业用地与居住用地的价格“剪刀差”,实质是城镇居民为补偿政府廉价出让工业用地而做的贡献,显然这有悖社会公正和公平原则。

政府的税收、收费乃至罚款通常都是对收入分配的正向调节,但工业用地的价格补贴方向是相反的。按理说,人多地少是我国的基本国情,利用土地价格杠杆促进产业资本集约用地是顺理成章的。但工业用地廉价出让却反其道而行之,既在逆向调节土地供求,也在逆向调节收入分配。多年来,我国官方统计的基尼系数也始终在0.45国际警戒线以上徘徊,证明居民收入差距过大,而地价“剪刀差”引发的土地红利的不当占有,正是收入两极分化的一个重要原因。从这一角度讲,建立工业用地和居住用地合理的比价机制,提高工业用地价格,是集约利用城市土地和坚持公正、公平原则,正向调节国民收入再分配的共同要求。

弊端五:要素价格扭曲,导致内外经济失衡,隐性国际经济负担不断加重。外向型程度高是目前我国经济的一大特色,其实这也离不开廉价工业用地的支持。长期以来,正是国内要素价格的扭曲,支撑了广大出口加工企业有效实施低成本领先战略。但是这种模式难以持久。众所周知,我国虽然已经成为世界工业品制造和出口大国(2011年我国已有220种工业品的产量居全球第一),但基本上是低端产品,多数行业处于国际分工底端,产品附加值整体偏低。我国工业增加值率基本在26%～30%,而发达国家一般为35%左右,美国、德国等超过40%。因此,在经济国际化的背景下,工业用地的价格扭曲,表面是支持工业经济发展,实质是对众多廉价外加工的支持。与此同时,在华的日本、欧美跨国公司利用我国的廉价工业用地和熟练劳动力,成就了他们的高端价值链,利润大多转移到国外,留下的GDP与我国国民的实际收入并不相配。这说明,作为工业品制造和出口大国,我国的隐性国际经济负担在不断加重。

众所周知,成本和收益是检验效益的基本指标,但成本有显性成本和隐性成本之分。企业主为加工和出口产品直接承担的支出和风险是显性成本,又称狭义成本。隐性成本又称广义成本,它是由企业员工、当地居民和社会公共管理与服务部门承受的负担和相关支出,包括员工职业健康伤害,社会保障与公共服务,环境污染与治理,土地资源的占用,消耗与补偿,教育培训和出口退税等。我国低层次的外向型加工业发展越多,这种隐性国际经济负担也越重。如前所述的土地比价不合理产生的多项弊端,均与企业不断扩大低端外加工相关。因此,建立工业用地与居住用地合理比价机制,提高工业用地价格,既是倒逼企业转型升级的要求,也是理顺要素价格体系,减轻我国隐性国际经济负担的要求。

4.治理地价剪刀差的对策建议

由于工业用地价格作为资源要素价格,处于产业链的源头,并且工业用地价格过低在我国各地相当普遍,因此相关治理不可能简单化一步到位,而应当是一个系统改革配套工程,包括更新政府公共管理理念,改革干部绩效评价体制机制,优化城镇建设用地规划和改革土地有偿使用方式等多方面配套治理。

首先,更新政府公共管理理念,以改善民生优先理念取代生产增长优先理念。其本质是正确处理生产与生活的主从关系,发展速度与发展质量的主从关系,杜绝以牺牲生态环境和生活质量为代价,换取片面的数量型经济增长。保障人民群众呼吸上新鲜的空气,喝上干净的水,吃上放心的粮食,维护人类生存的基本环境质量。唯此,才能明确体制改革方向,从管理理念上主动支持建立合理的土地比价机制。

其次,必须改革干部政绩评价体制,把提升居民生活质量放在首位,并具体落实到改善生态环境、公平收入分配、完善社会公共服务和惩恶扬善等方面。应公开干部考核、评价指标,杜绝干部唯GDP评价体制,特别需要建立耕地保护和生态保护两大“生命红线”的地方主要领导考核与责任追究机制。

再次,以全面提升居民生活质量为主,优化城镇建设用地规划,严格控制工业用地数量和比例,增加居民生活用地包括绿化用地数量和比例。提高工业用地价格,扭转土地等要素价格扭曲现状,短期内应使工业用地最低价(这是地价控制的底线价而非土地的均价)与住宅用地均价的比价控制在6～7∶1以内,长期看该比价应控制在4～5∶1。同时应配套改革土地有偿使用方式,改一次性批租缴纳土地出让金为土地年租制。企业每年按照土地租赁面积和等级缴纳土地使用费,避免因提高工业地价而在短期内大幅度增加工业企业负担。同时应严格控制存量工业用地炒卖和改变用途,避免国有土地资源和资产的流失。

总之,我国工业用地和居住用地的价格“剪刀差”事实清楚,由此带来诸多弊端,是长期以来阻碍我国经济特别是工业经济转型升级的重要根源。只要我们认真学习和贯彻中央《决定》相关指示,确立优先改善民生理念,配套改革相关体制,切实调整建设用地结构及其价格,就能有效扭转土地等要素价格扭曲现状,建立不同用地的合理比价机制,助推经济发展方式的转变。