我国房地产业发展的体制限制

任何产业的发展都离不开良好和宽松的体制环境。房地产业作为一个关联性很强的综合性产业,更需要好的体制的支持。可是,审视我国房地产业发展的体制环境,不难发现,即使在停止住房实物分配后,仍有较多体制因素制约着房地产业的发展。下文主要分析企业制度等五种体制对房地产业发展的影响,说明只有坚持制度创新,全面深化体制改革,才能实现房地产业的更好发展。

1.企业制度

企业制度是企业经营机制和经营行为的决定性因素。我国企业改革经过多年摸索,开始走上建立现代企业制度之路,并且明确“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”是现代企业制度的基本特征。可是时至今日,多数国有企业离上述要求还有较大距离,即使已改为有限责任公司和股份有限公司的企业也不例外,房地产公司更为突出。它们不是独立的市场经营主体,而是政府部门下属的开发经营单位,凭借与政府部门的直属关系获得利润可观的开发项目,当然同时也承担一定的非经营性义务。

同一般国有工业企业相比,房地产公司的独立性更差,依附性更强。这种企业制度是房地产公司激励机制和约束机制相对较弱,经营行为偏离市场轨道的一个主要原因。房地产开发经营中的诸多问题都可由此找到根源。因此,我国未来房地产业的发展,首先取决于房地产公司能否尽快在企业制度建设上取得突破性进展。

深化企业改革,矛盾的主要方面不在企业而在政府。根据现代企业制度的要求,政府必须主动割断与企业的行政隶属关系,同时把国有资产监管职能移交给专职部门,自己只保留面向社会的行政监督和调控职能。只有这样,才能切实扭转政府办企业的传统局面,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。至于直管公房和廉租房的建设、维修与管理,政府可以通过招标,委托具备一定条件的房地产公司负责。在切断政府与企业之间“父子”关系的同时,政府应尽快转变职能,强化对房地产企业的资质管理,清除“三无”企业;强化房地产市场管理,制止不正当竞争;强化城镇规划管理,提高区域房地产开发的整体水平。

2.土地使用制度

土地有偿使用是市场经济条件下城市土地关系的本质体现,也是房地产经济运行特有的基础。可是,从20世纪80年代末开始实行的土地批租,打乱了原先统一逐步提租的正常秩序,把一次性缴纳40～70年土地使用费的批租制,作为城市土地有偿使用的基本形式,引发土地投机,耕地大量被圈占,各地竞相“以地生财”,低价出让土地。与此同时,大部分存量土地无法纳入有偿使用轨道。至1996年年底,城市中95%的土地仍为行政划拨土地。为了克服土地批租中的问题,中央多次强调批租应以拍卖和招标形式为主,可是由于众多原因,事实上协议出让始终占绝对多数,有关部门甚至在土地出让后仍不愿向外界公开土地交易资料。房地产业终因批租制的缺陷、土地投机和地价高涨而陷入困境。

批租制大大增加了商品房价格中的土地成本。房屋价值本身就大,加上半个多世纪的土地使用费,房价怎能不高?另一方面,不少企事业单位利用原来占有的行政划拨土地开发商品房,即使补办土地出让手续,也只是补充1/3左右的出让金,导致国有资产流失,房地产无序开发。总之,把批租制作为土地有偿使用的基本形式,破坏了土地使用制度改革的统一性和渐进性,增大了房地产开发的成本,不利于开发商公平、公开竞争。

可喜的是,1998年颁布的《土地管理法》已对此做了修正,规定“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得”,随后颁布的《土地管理法实施条例》也明确土地有偿使用有出让、租赁、作价出资或入股等形式。这一调整,实际上否定了十年来推行的把批租制作为土地有偿使用基本形式的制度。既然实践对批租制已做了总结,法规也做了必要的修正,从深化用地制度改革和促进房地产业健康发展出发,当前应加快推行土地租赁制,即根据土地级差和用途,规定土地使用者定期缴纳土地使用费。房地产公司从取得土地开始到商品房销售为止,负责缴纳期间的土地使用费。购房者按房屋所占土地面积,定期缴纳土地使用费。

这样做的最大好处是减少房地产开发和经营中的土地成本,保证土地使用、受益和交费责任相对称。现在商品房价格中土地费用达30%～40%,一旦地租统一分年缴纳,商品房价格可降低20%左右,经营性土地使用双轨制问题将迎刃而解,由土地交易不规范而导致国有资产流失与企业之间的不公平竞争,也将由此得到根治。

当然,实行租赁制后土地使用权抵押已不可能,能抵押的只是房产。土地转租则应被允许,即经营者一方面向土地所有者缴纳地租,另一方面可以把土地连带房屋租赁给客户使用。土地所有者拥有定期收取和调整地租的权利,经营者和客户在租赁期满后拥有优先续租权。为了确保租赁制的全面实施,建议组建土地银行,专门负责土地资产的租赁管理,形成以土地规划为龙头,资产管理和资源管理并重的土地管理体制。

3.城乡二元户籍制度

房地产业是典型的城市产业,城市的建立、改造和扩展过程,也就是房地产业的形成和发展过程。可是长期以来,我国城乡分割的二元户籍制度阻碍农业劳动力向非农产业转移,阻碍农村人口向城镇转移,导致城市化严重滞后于工业化进程,城镇发展缺乏动力和源泉,房地产需求增长受到严重制约。据统计,从1950年至1980年,随着各国工业化的发展,世界城市人口比重由28.4%提高到41.3%,可是同期我国城市化水平一直徘徊在19%上下。

改革开放以来,随着工业化进程的加快和计划经济体制的逐步瓦解,农业劳动力大量向非农产业转移,20世纪80年代乡镇企业平均每年新吸收农业劳动力达700多万。可是农民“离土不离乡,进厂不进城”,乡镇企业92%散布于乡村原野,集聚在镇的只占7%,集中在县城的仅为1%。

20世纪90年代民工潮汹涌澎湃,总量在8000万以上,但受户籍制度制约,都是流动人口,极少能在当地城镇落户。统计表明,我国农业增加值在GDP中的比重,1997年已降至18.3%,而农业劳动力在全社会劳动力中的比重为49.9%,乡村人口在全国总人口中的比重更高达70.1%,即城市化率还不到30%,同目前世界范围中低收入国家平均52%的城市化率相比,我国城市化落后超过20个百分点。

城市化滞后于工业化,抑制需求增长,导致我国早早出现生产相对过剩,在房地产领域表现得特别明显。改革开放以来,我国城镇建设步伐加快,城市数量由1978年的193个增加到目前的668个,小城镇由4600个增加到18400个。可是如上所述,城镇人口比重并未同步提高,因此许多城镇人气不足,商品房大量闲置,不少小城镇到了晚上,因经商务工农民回乡而空空荡荡。相反,近年来实行户籍制度改革试点的城镇,人口迅速扩张,建房购房需求大增,带动其他各业,一派安居乐业、欣欣向荣的景象。

不难计算,农民进城建房买房,按人均建筑面积20平方米和每平方米400元造价计,全国城镇人口比重每提高1个百分点,房地产需求可增加1000亿元。如果城市化率每年提高2～3个百分点,持续10年,届时全国一半以上人口居住在城镇,城市的集聚效应将大大提高,房地产业将真正成为支柱产业。(www.xing528.com)

当然,加快城市化步伐还有利于提高人口素质,发展第三产业和加快农业集约化进程。因此,当务之急是解放思想,全面推进户籍制度改革,使有合法稳定的非农职业或有稳定经济来源的农民能在城镇顺利落户。可以相信,通过户籍制度改革,扭转城市化滞后局面,房地产业必将获得新的更大的发展空间。

4.房地产金融制度

金融业和房地产业历来相互支持,关系特别密切。房地产开发投资量大,周转期长,没有金融部门的支持,开发商难以达到必要的规模,取得应有的效益。一般中低收入家庭也需要借助于住房消费信贷购买住宅,“用明天的钱,圆今天的梦”。当然,发展房地产金融也有利于银行拓展市场,提高金融资产的安全系数。我国房地产金融在20世纪90年代从无到有,逐步扩大,但目前尚有不少问题制约着房地产业的发展。

首先,银行在房地产信贷中重单位、轻个人,重生产、轻消费,助长了企业开发的盲目性,导致房地产资本循环失衡,不良贷款剧增。其次,个人住房抵押贷款品种少,手续繁,利率机制缺乏灵活性,难以吸引广大潜在的购房者。再次,政府对住房消费信贷支持不够,公积金没有发挥应有的作用。据统计,截至1998年年底,我国公积金归集总量已达1200亿元,但发放的个人住房抵押贷款仅为122亿元。这些问题的存在,直接影响房地产企业资本的周转和住宅有效需求的扩大。

解决上述问题,应重视制度创新,加快金融制度改革。实现商业银行企业化,是拓展和改善各类金融业务的必要条件。就房地产金融而言,要正视住宅需求普遍性和多数家庭购房支付能力有限之间的矛盾,建立政府部门和金融机构携手拓展住房消费信贷的制度。为此,建议撤销公积金管理机构,组建住房储蓄银行,由其统一负责政策性住房消费信贷。通过存贷结合和发放住房建设债券,把更多的资金吸引到住宅建设和消费上来,有效解决信贷资金来源不足问题,并克服目前公积金存贷中的诸多矛盾。

政府应采取切实有效的措施,支持住房消费信贷,包括免征住房储蓄银行的营业税和储户的所得税,为个人住房抵押贷款提供担保等。当然,商业银行开展个人住房抵押贷款,也能享受同等政策优惠。此外,要普遍建立个人银行账户及其信用评价制度,为拓展各类消费信贷配套服务。总之,住宅是房地产开发的主要产品,利用取消住房实物分配的契机,建立居民住房信用制度,是房地产经济发展不可缺少的体制环境。

5.房地产税费制度

一国税费制度是否合理,对各类产业发展有重大影响。房地产开发和经营的环节多,涉及面广,必须得到政府众多部门的批准和各公用事业单位的配合,因此对税费特别敏感。我国税费总量过高,结构不合理,在房地产领域表现得特别明显,具体可以概括为三种倒置。

一是税与费的倒置。税收收入是国家公共收入的主要支柱,收费只是为国家财政提供一些补助性财源,但是目前我国各类规费却大于税收,出现税费倒挂现象。如1996年政府的税收和列入预算的非税收收入只占GDP的11%,而以收费形式取得的政府预算外收入和制度外收入占GDP的比重已达到14%～19%。房地产领域因收费项目繁多,税费倒挂更加严重。为此,国务院有关部门已多次发布专项文件,要求取消对房地产企业和建设项目的不合理收费。

二是商品房价格构成倒置,房价中的间接成本大于直接成本。这也与收费过多、过滥相关,包括城市基础设施大配套费和项目开发区内的小配套费在内,总额超过房价的50%。

三是房地产税种倒置,房地产权属转移税率过高,房地产保有税率较低,影响权属转移和资源的优化配置。

税费制度改革必须认真总结以往改革的教训,实行标本兼治,重点治本。在行政机构过多,权力缺乏监督和约束的条件下,行政性收费过多过滥具有客观必然性。因此,清理不合理收费,首先要转变观念,削减事权,精简机构。尊重市场机制的作用,顺其自然,撤销和合并行政管理机构,建立与市场经济发展相适应的行政管理体制。政府说要为百姓办实事,如果观念不转变,实事办得越多,百姓的负担就越重。为此政府应办的第一件实事是精简自身机构和人员,这是解决企业税费负担过重的根本出路;其次,要强化对各类行政收费的监察,健全这方面的法律法规,主要依靠法律手段惩治行政乱收费行为。

房地产领域收费制度改革要突出重点,研究和解决基础设施建设费的补偿问题。笔者认为,从住宅、水、电、气、暖、电信、邮政等的供应和消费全面纳入商品经济轨道出发,大部分基础设施建设费用通过等价有偿使用这些产品和服务得到补偿,而不能作为房屋的所谓“配套费用”进入房价,按房屋面积补偿。因为这种做法不符合“使用受益和付费补偿相对等”的原则,也不利于行业之间的公平竞争。目前房价过高与此直接相关。总之,不管是“大配套”还是“小配套”,除部分公共产品的建设由财政负担之外,其余各类管线的铺设,都应由相关行业单位承担,最终通过这些产品和服务价格的调整得到补偿。要彻底扭转以“综合开发”为由,把各类费用都往房价中塞的做法。

房地产税制包括房地产保有税制、房地产转移税制和房地产取得税制。国外普遍重房地产保有税率,轻房地产转移税率,目的是鼓励不动产流动,提高其利用率。我国房地产税收结构倒置,轻保有而重转移,成为房地产大量闲置和隐性交易较多的一个重要原因。今后应借鉴外国经验,提高房地产保有税率,减免房地产契税,以促进房地产交易,加大处理闲置商品房的力度。此外,要建立和健全房地产差别税率,对不同层次和不同用途的房地产适用不同保有税率和转移税率,运用经济手段控制高档房地产开发,保障普通住宅供应。目前的经济适用房制度较好地体现了这一原则。

综上所述,目前我国房地产业受多种体制的羁绊。其中企业制度处于核心地位,只有加快现代企业制度建设,才能使房地产开发和经营具有合格的微观主体。住房商品化和土地有偿使用制度,是房地产经济运行的基本制度。在加快住房制度改革的同时,必须总结土地使用制度改革的经验和教训,进一步完善土地有偿使用形式。传统户籍制度、金融制度和税费制度,多方面抑制着房地产有效需求,只有加大这些体制改革的力度,才能消除房地产业发展的制度性瓶颈。总之,坚持制度创新,是实现我国房地产业持续快速发展的根本出路。