人们从地方政府大搞“实物地租”,以及土地收益分成比例的多次调整中,已经隐约了解这一矛盾的状况和后果。从城镇土地产权关系出发,中央政府和地方政府共同分享土地所有权的收益是顺理成章的,但二者分成比例以多少算合理,很难说得清。目前城市土地有偿使用,主要是用地单位对国家投资开发土地的补偿。由于城市建设不仅由地方政府组织,而且资金也主要来自于地方财政,因此根据事权对应原则,国有土地出让或出租获得的收入,主要应归地方,并专门用于城市建设和改造。这是实现城市建设资金良性循环的需要。中央分成过多,不仅影响城市建设,而且阻碍土地价值的显现。
目前我国城市土地使用制度处于转轨阶段,土地有偿使用的范围和幅度没有统一标准,弹性极大。地方政府从有利于本地建设出发,一方面,放慢土地有偿使用步伐,限制其范围,维持低的收费标准,抑制“货币地租”上升;另一方面,在土地有偿使用旗号下,广泛推行“实物地租”,要求取得土地使用权的房地产开发公司负责铺路、建桥,通过“以路带房、以房补路”形式,把本该出让的经营性地块转为行政划拨土地。表面上看,地方政府不花一分钱就使旧城换新貌,开发公司在自负盈亏基础上还积极为城市建设做无偿贡献,实际上这是把“货币地租”转化为“实物地租”。中央从土地出让中取得的收入成了“画中饼”“水中月”,土地收益大部分为地方政府和各职能机构及其所属的各开发公司占有。(www.xing528.com)
地租的隐形和实物化、劳务化,不仅使中央所得明显减少,而且降低了土地使用价格,模糊了土地交换关系,使市场取向改革在半路上改换了方向。解决上述矛盾不能在中央与地方分成比例上兜圈子,应把城市占用国家土地和单位占用城市土地这两个层次的土地经济关系分开:地方政府按单位使用城市土地的数量和等级收取土地使用费或出让金,中央政府则按城市级别和年均占用的土地总面积向地方征收土地资源占用税,中央凭借土地所有权获取的收入与地方政府占用和经营土地获得的土地收益不再直接挂钩。这样既能保证中央政府从土地获得收入,又能鼓励地方积极开发城市土地,相应取得收入。中央对地方用地计划管理也可以通过中央向地方征收土地资源占用税得到加强。地方政府可以从本地实际出发确定土地有偿使用标准,隐瞒、截留和转换土地收益的行为将失去意义。
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