城镇住房制度改革研究

中国城镇住房制度改革与中国土地使用制度改革相并列,共为房地产经济运营的基石。围绕住房制度改革,早期相关研究对解决住房分配不公和改善居民居住条件讨论较多,从经济体制改革宏观角度系统论述住房制度改革的较少。为此,笔者撰文对我国城镇住房制度改革作系统的理论思考。^[1]

对住房制度改革的理论思考

《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》在谈到今后奋斗目标和深化经济体制改革时,前后共四次提到改革住房制度和改善居民居住条件,使住房制度改革的方向和要求比先前更明确、更具体。许多省市政府正在制定房改方案,人们讨论的热点已从为什么要改转到怎么改上。为了增强房改方案的科学性和可行性,笔者认为,首先要进一步对现行住房制度进行再认识,在此基础上明辨房改的目标,其次要分析房改需理顺的各种关系,把房改作为综合性的系统工程,制定相应的配套措施,使住房制度改革的方向明、决心大、步子稳。

1.对传统住房制度的再认识

房改的发动及其目标的选择,离不开对传统住房制度的深刻认识。对此,人们议论较多的是传统住房制度所产生的弊端。例如,它使住房资金不能实现投入产出的良性循环,不能从机制上制约不合理的需求,滋长了不正之风,使消费结构扭曲,从而导致产业结构不合理,不仅加剧了住宅供求矛盾,而且对物质文明和精神文明建设产生了消极影响。这些弊端在说明房改的必要性方面起到了一定的作用,但还没有触及传统住房制度的本质。

因为把住房看作是一种福利,本无投入产出的循环,不正之风的产生与放松思想教育和民主监督不力有关。所以,房改的必要性还得从住房制度本身去寻找。只有深刻认识传统住房制度产生的根源及其本质,才能科学地批判它,为提高广大干部和群众房改的积极性,也为房改目标的正确选择,提供充足的理论依据。

传统的城市住房制度作为一种纯福利制度,本质上是产品经济管理模式在住宅分配上的体现。它是传统高度集中的经济管理体制的一个组成部分,来自于对社会主义形而上学教条式的理解和脱离实际急于向共产主义过渡的左的思想与政策。长期以来,认为社会主义社会犹如一个大家庭,国家、集体和个人三者利益完全一致没有差别和相对独立性的观念普遍存在。劳动产品本质上不是商品,因此,政府作为这个大家庭的直接组织者和管理者,统一出资兴建住宅无偿分配给其成员居住是顺理成章的。这与旧体制下企业资金统收统支,产品统购统销,人员统一分配是一个道理。有人甚至认为,住宅由国家包建包修,住户象征性地交一点房租,是公有制的产物,是社会主义优越性的体现。

直到20世纪70年代末,全党重新确立了一切从实际出发,实事求是的思想路线之后,我们才逐步意识到商品经济不可逾越,我国还处于社会主义初级阶段,原先的经济管理体制和运行机制严重超越了社会发展阶段;意识到原先曾被看成是社会主义优越性的某些东西,实际上并不符合我国国情,成了我们进一步发展的障碍;意识到只有改革,抛弃包括住宅供给制在内的大锅饭体制,才能按经济规律办事,调动国家、集体和个人多方面的积极性,建设有中国特色的社会主义。

实践证明,在社会经济发展的较低阶段,违背客观规律,实施纯福利型的住宅供给制度,并不能使人们普遍公平享受这种福利,相反却使国家的包袱越背越重。住房资金的单向运动阻碍了住房的再生产,由分配不公带来的短缺与闲置同时并存,大大降低了社会资源的利用率。如果说在经济体制改革前,这种住房制度尚能与其他大锅饭体制同舟共济,那么在改革开放多年后,社会就很难继续承受旧的住房制度与新生的经济体制之间的矛盾和摩擦。

在讨论提租幅度时,大家都说要考虑各方面的承受能力,其实房改老是难产,住宅造价不断提高,补贴日益增加,国家又何尝能承受得了?危房有增无减,住宅建设滑坡,分配不公日趋明显,广大群众又何尝承受得了?社会购买力日益提高,而住宅作为价值最大的消费资料却被排除在市场之外,使消费渠道狭窄,市场又何尝承受得了?可以说,房改的相对滞后,已对我国改革和发展产生了明显的牵制作用,必须下决心使房改有实质性进展。

2.房改目标辨析

房改应朝住宅商品化方向发展,是人们比较一致的看法。可是房改具体要达到什么目标,建立何种机制,大家的意见并不统一。当今世界各国的住房制度,按照国家或市场参与程度大致可分为三种模式,即完全市场型、不完全市场型和福利型。

完全市场型以住宅私有为基础,住宅的供求与其他商品一样,完全由价值规律自发调节,政府极少干预。不完全市场型在承认住宅具有商品基本属性前提下,注意到它的特殊性,政府在一定范围内运用必要的经济手段,通过贴补、减免税收、长期低息或无息贷款等形式,降低住宅供给价格,以满足部分低收入阶层的基本居住需要。福利型则排斥住宅的商品属性,纯粹把住房作为一种社会福利,由政府包建包修,实行无偿分配。我国传统住房制度就属于这种类型。

现在进行房改,首先必须明确,以何种模式为蓝本。前一阶段,有的人热衷于大范围优惠出售公房,把住宅私有化作为房改目标,实际上是主张搞完全市场模式,这种主张不可取。

首先从一般意义上讲,住宅模式的选择,既要有利于形成住宅资金投入产出的良性循环,又要有利于在整体上提高住宅的使用率。完全市场模式中,建房资金循环不成问题,但是由收入差别带来的居住条件的差别,在市场机制作用下扩大到一定程度,将明显降低整个社会住宅的利用率。不完全市场模式可以在不影响住宅资金正常循环的条件下,满足低收入阶层基本居住需要,从而在整体上提高住宅的利用率。

其次,住宅模式的选择必须考虑住宅的特殊性和我国国情的特殊性。住宅区别于其他生活必需品的特点是它的价值大,固定性和关联性强,而替代性小,为此让住宅同其他商品一样,完全由价值规律自发调节是不合适的。收入低的居民可以不看彩电,不用冰箱,但不能没有房住。完全排斥住宅制度的福利性不利于社会的安定。改革的关键是要把住房福利限定在一定的范围和程度,防止任意扩大和提高。

我国坚持走社会主义道路,满足广大群众基本居住需要是政府义不容辞的职责,住宅运行机制必须体现政府调控与市场调节相结合的方针。因此,新的住房制度既要体现多住房多出钱的原则,又要体现对低收入居民的照顾和关怀,逐步形成国家、地方、单位和个人共同出资建设住宅的新的运行机制。

最后,不能把传统住房制度的弊端看作是住宅公有的必然产物。同样的所有制可以有不同的运行机制,同样的运行机制也可以有不同的所有制。把住宅私有化作为房改目标,实质上是把公有制与商品经济对立起来,否定两者的可融性,使房改由机制的转换演变为所有制关系的变革。当然,住宅的部分私有未尝不可,但城市住宅的普遍私有,不仅近期不现实,而且会给住宅的建造、翻修、租赁和交换带来种种矛盾和困难。在承认住宅具有商品属性的前提下,保留部分住宅的公有制,发挥公有制经济在住宅建造、翻修、租赁和交换中的有利条件,是房改目标模式不可缺少的一个重要内容。(www.xing528.com)

总之,在房改目标的选择上,要坚决抛弃传统的由国家包办住宅的纯福利模式,要从我国实际出发,建立国家、地方、单位和个人共同出资兴建住宅的运行机制,把建房、修房、购房、租房等环节纳入商品经济有序管理轨道。

3.全面规划,配套改革

正确的目标离不开稳妥的措施。要使房改措施既切实可行,又富有成效,从实际出发做好各种方案的测算是必不可少的,定量分析和定性研究要结合起来。如果说实际职能部门要花较多的精力进行统计和测算,那么决策机构应把主要精力,放在研究如何以系统的观点理顺各种关系上,使房改在统筹兼顾的基础上稳步推进。具体地说,要研究和处理好以下八项关系。

第一,国家、集体和个人三者关系。房改既然要改革国家包办住宅的体制,房改后个人因提租而增加部分开支是不可避免的。如果一方面提租,一方面如数补贴,即所谓暗补变明补,总量持平,那么住房制度就其福利性质而言,没有发生实质性的变化,调整消费结构也是虚的。因为从整体上讲,由提租增加的住宅方面的消费支出,并不是由转移居民部分购买力实现的,而是由原来的建房资金转换过来的。许多人以原来的工资未含房租为理由,说明提租必须相应如数增资。这种说法揭示了我国低工资制度赖以建立的基础,即政府采取强制措施,保证基本生活资料的低价格,由此推导出提租必须增资不无道理。问题是几十年来工资逐步提高,而房租基本未变,房租在工资中的比重日趋下降,现在提租若未使其占工资的比重恢复到“一五”时期4.6%的水平,个人由此增加的开支就不能要求以增加工资来补偿,否则房租在生活费支出中的过低比重永远也无法扭转。

当然,房租若超过原来占工资的最高比例而成倍增加,工资不作相应调整,就会降低居民实际生活水平。这种把国家的包袱卸下来全部加到居民个人身上的做法,群众也很难承受。合适的办法是在宏观上确定住宅建设和折旧的总规模,以及国家、地方、单位和个人应担负的比例,以分阶段变动比例的形式,逐步向以个人负担为主,国家和单位适当补贴的目标过渡。如果由此确定的房租占职工收入的比例不超过5%,国家或地方就不宜给个人新的住房补贴。

第二,生产和生活的关系。长期以来,由于我们执行“重生产”和“轻生活”的方针,使人民生活未能在生产发展基础上相应得到改善。十一届三中全会以来,人民生活包括居住条件的改善,超过了历史上任何一个时期。这对于调动群众的积极性,推动生产进一步发展起到了良好的作用。为此,通过房改,稳定建房资金,使住宅建设继续保持较快的增长速度是必要的。这对于缓解住宅供求矛盾,调整消费结构和产业结构都将产生积极作用。

同时也要看到,住宅投资数额及其递增幅度,不能不受经济发展水平的制约,确保生产性投资在全部基本建设中的必要比例,是增强经济发展后劲,满足人民日益增长的物质和文化生活需要的必要条件。目前我国住宅建设占生产总值的比重已相当高,如果为了显示房改的成绩而过多增加住宅投资,影响生产性积累,到头来还会影响今后居住条件的改善。必须指出,房改的目的主要是通过转变机制理顺关系,使建房资金有稳定可靠的来源,实现住宅投入产出的良性循环,以此来缓解住房供求矛盾,而不是简单地增加住宅投资。因此,通过房改理顺生产和生活关系的一个重点,是以制度建设来增强建房资金供给的稳定性和规范性,使其在国民生产总额中始终保持一定比例,避免住宅建设的大起大落。

第三,新旧制度的关系。为了终止无偿分配制度,新分配住房实行新办法是房改中各地较为一致的做法。新办法是指新分配的住宅按新租金标准计租和住户按新分住宅的面积及其等级购买一定数额的住宅建设债券。房改普遍推开后统一房租标准,新旧住户的差别表现在债券购买上。建房需要较多资金,住宅建成出租后,这笔资金随之沉淀,即使按新租金计算周转期也有几十年。为了加快循环,为后续住宅建设创造条件,新分配住房的职工需购买一定数量的住宅建设债券,但是由此也产生了新老住户的差别与矛盾。尽管债券是有偿的,随即转让,新分房户损失不是很大,但是与房改前分到住房的人比较,感到吃了亏,这是新分住宅的职工普遍的感受。

为了避免产生新矛盾又不误筹资,建议缩短债券期限或按同档定期储蓄利率付息,防止债券过分贬值。因为发行住宅建设债券的目的是加快建房资金的周转,而债券实际利率太低不符合资金运动的一般规律,偏离了债券发行的目的。一般来说,新分住宅的职工经济状况不会宽裕,与其向他们筹资,倒不如使房租调整幅度稍大一点,后者做法可以避免产生新的矛盾。

第四,建房、买房和租房的关系。提高房租和优惠购房是房改中理顺买房和租房关系的主要措施。由于现在房租极低,提高一倍充其量只能补偿维修费,因此,近期在房租远未到位的情况下,通过购房给优惠来理顺买房和租房关系是不现实的。急于求成,优惠过多,半送半卖,名为改革,实为消耗国家财产。理顺买房和租房关系的重点,应是提租,买房给优惠须适可而止。因为较多的优惠本身不符合住宅商品化的要求,而且一般群众也享受不到这种优惠。

此外,房改既要调整低房租,也要抑制高房价。传统的商品房多数由单位用公款购买,不少供领导干部使用,私人购房者主要是个体户和私营企业主,购房者的软约束和高收入抬高了住宅的供给价格。因此,房改中成本租金的计算,不能盲目参照市场上住宅的供给价格。再次,房屋建造与管理中的高消耗和低效率,住宅长期供不应求和住宅建设中的垄断性,也是商品房价格偏高的重要原因。因此,政府在实行以提租为核心的房改时,必须采取措施提高住宅质量,有效控制住宅的供给价格,使建房、买房和租房各个环节相互协调,共同按商品经济原则运转。

第五,住房制度改革和城市用地制度改革的关系。住宅无偿分配和土地无偿使用在传统大锅饭体制中是配套的。与住宅关系密切的莫过于土地,住宅的使用价值很大程度上取决于宅基地所处的地段。价格较高的商品房普遍有极丰厚的土地级差收益。在卖房不卖地和土地使用费极低的情况下,房屋的价格大大超过实际造价,这部分由土地位置差别带来的超额利润理应归土地所有者即国家所有,可是现在却归房屋开发公司和房屋使用者所有。因此,住房制度改革与用地制度改革必须相互配套,即在提高房租赋予住宅商品属性的同时,要提高土地级差收费标准,把纯粹由土地位置差别带来的超额利润收归国有。这样可以在较大程度上消除房屋建造、买卖和租赁中的投机行为,提高房屋和土地的使用效率,增加财政收入,用于土地开发和环境保护等公益项目,使居住条件在更广的范围内得到改善。房改中增加的财政支出由土地有偿使用来弥补,具有配套改革和平衡财政收支的双重作用,值得推行。

第六,房改和财政、金融、工资等体制改革的关系。房改虽然不能依靠财政过多地给予资金帮助,但是随着建房资金筹措渠道的转换,财政收支渠道和章程也将随之变化,银行要相应开办住房储蓄和住房信贷,工资改革也要考虑把提租后发放的补贴纳入工资。只有搞好这些配套改革,新的住房制度才能运转起来。为此,除了建立各级房改领导小组,国务院和地方各级政府应授权国家体改委和地方体改办,联合有关部门搞好房改综合协调工作,使配套改革不仅列入房改整体方案和有关文件,而且全面落实到整个房改的计划、组织、指挥、调控和监督的各个环节中。

第七,因地制宜和统一规划的关系。由于各地财政、经济、住房、收入水平各不相同,从本地实际出发,因地制宜改革住房制度是必要的。这不仅能调动地方政府和群众的积极性,增强房改的可行性,而且有利于相互取长补短,提高房改的正效应,减少其副作用。但是同因地制宜比较,统一规划不能不具有更重要的意义。这是避免产生各种新的地方保护主义,建立统一的房地产市场,规范国家、地方、企业和个人相互关系的需要,也是配套改革、加强宏观计划调控和确保房改正确方向的需要。为此,应尽快制定全国房改方案要点,规定各地房改必须遵循的几项基本原则,使各省市在国家计划指导下因地制宜制定房改的各项细则,实现统一性和灵活性的有机结合。

第八,近期目标和长远目标的关系。房改最终要把住房制度纳入商品经济轨道,建立国家、地方、单位和个人共同筹资解决住房的运行机制。由于房改涉及面广,各单位差异大,情况又在不断变化,旧的问题尚未解决,新的矛盾又会产生,各方面的承受能力都很有限,因此分步推进是必要的。急于求成,过后再整顿,反而延缓改革进程,增加改革成本。但是过于谨慎,细步慢走,不仅使改革旷日持久,而且会影响政策的稳定性,增加群众心理负担。因此,建议分两步提租达到成本租金,每步两年,第一步稍大些。在“八五”计划期间基本完成全国房改工作。

为了处理好上述八项关系,必须发挥我国的政治优势,加强对房改的宣传和解释,取得广大干部和群众的理解与支持。以此为条件认定方向,积极改革,稳步前进,就一定能建立新的住宅运行机制。