探讨城镇住宅用地拍卖出让方式

与土地有偿使用形式选择争论相关,我国城镇住宅用地通用批租拍卖出让,也值得探讨。毫无疑问,城镇土地公开拍卖,对消除土地协议出让中的营私舞弊和增加地方财政收入有着重要作用。2002年,全国通过招标拍卖的土地面积占当年出让总面积的比例为15%,2003年,这一比例上升到30%以上,这表明整顿土地市场秩序取得一定成果。但是现实告诉我们,现实中拍卖的土地主要是城镇住宅用地,企业经营用地除部分继续无偿使用外,大多通过协议方式出让,由此带来的许多问题值得探讨。

1.为什么目前在部分土地高价拍卖的同时,城镇大量土地仍近似无偿使用?城镇土地有偿使用的基本形式究竟是什么?

我国城镇土地归国家所有,土地有偿使用最初是针对外资企业制定的政策。后来,内资企业产权独立化,国家与企业之间划分你我关系,企业必须有偿使用国有土地提上议事日程。但是据权威部门报道,经过持续多年的改革,目前有偿使用国土面积占城市建设用地总面积的比例还不到1/4。为什么在部分土地高价拍卖的同时,城镇大量土地仍近似无偿使用?笔者认为,根源在于国土资源管理部门一直坚持把出让制作为土地有偿使用的基本形式。

因为出让制度要求受让者一次性缴付40～70年土地使用费,一般工业企业经营用地面积大,商业企业虽然占地有限,但区位好,地价高,因此要求企业一次性缴纳半个世纪左右的土地使用费,大范围推行根本不现实。此外,出让制要求流转的土地办理出让手续,对增量土地有一定制约作用,毕竟这是从无到有,不办出让手续就得不到土地。但是多数企业的存量经营用地并不需要流转,因此就无需办理出让手续,从而导致继续无偿用地。可见,土地出让制度与城镇大量土地无偿使用表面上是矛盾的,实际上它们是相辅相成的。如果明确让企业根据自己的占地面积和等级,每年缴纳一定的土地使用费即地租,并且在体制转变初期标准适当定低些,土地双轨制早就结束了。

土地出让制一方面难以把现有所有企业纳入土地有偿使用轨道,另一方面它提供了土地暗箱不正当交易的土壤。因为土地出让名义上有协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让等形式,但是一般企业经营项目投资,在用地时间、面积和区域位置等方面都有特定要求,如不办租赁,只能协议出让。硬性搞拍卖,很少会有其他企业参与竞拍。只有通用性很强的商品房建设用地,绝大多数房地产商都可以开发,招标和拍卖才有相应的市场。因此,把出让制作为土地有偿使用的基本形式,必然形成大量土地协议出让。这种一对一的谈判,因缺乏竞争和监督,当事人很容易被收买,造成国有资产流失和干部腐败落马。业内专家估计,20世纪80年代以来,土地出让、转让所造成的国有资产流失每年达100亿元以上。

上述分析说明,土地出让制度有其不可克服的内在缺陷。这绝非纯逻辑推理,长期以来土地使用双轨制已在实践上做了最好的诠释。有人为出让制辩解:出让金可以按年缴纳,解决受让者一次性支付困难。如果真的这么做,等于租赁制,按年缴纳租金,何必坚持出让形式?

其实,土地有偿使用本质上就是一种租赁关系。除了土地所有权的买卖,租赁制是世界各国土地有偿使用的基本形式。地租一订3年或5年,普遍以年为单位计算缴纳。这样不给土地使用者增加过多负担,能提高资本的流动性,也便于土地所有者根据市场情况适时调整地租或土地使用费。只有那些掌握土地出让大权,并追求短期利益最大化的才会偏爱土地出让制。

我国现行《土地管理法》规定土地有偿使用形式包括出让、租赁、入股等形式,并未规定出让制是土地有偿使用的基本形式。有关专家早就指出:内地与香港不同,把出让制作为土地使用制度的改革目标是不现实的。

2.舍弃通用的土地租赁制,把出让制作为土地有偿使用的基本形式,对谁有利?

我们认为,舍弃通用的租赁制,把出让制作为土地有偿使用的基本形式,对国家即土地所有者不利,对土地资源管理部门和土地经营投机者有利。

众所周知,“地租是土地所有权在经济上的实现”。我国城镇土地归国家所有,实行土地有偿使用是国家所有权在经济上的体现,同时这也是调节土地级差收益,确保企业公平竞争的需要;是节约用地,优化土地资源配置的需要;是补偿政府对土地开发投入,进行基础设施建设的需要。如上所述,舍弃租赁制而采用出让制,无法尽快使所有企业有偿使用土地。虽然土地还在,但是国家该收的不收,就是资产流失。

一方面,在土地有偿使用的原则下,不是搞出让制(或少数土地搞出让),而是通过租赁制普遍征收土地使用费(税),把全部存量土地纳入有偿使用轨道,不仅可以扩大土地有偿使用范围,而且可以使土地有偿使用规范化,彻底铲除土地市场的混乱局面。随着经济和社会发展,3～5年后,国家还可以适时调整地价,确保土地增值收益全面、稳妥、有序地流入财政渠道。因此,改土地出让为土地租赁,从全局和长远看,国家的土地收入只会增加,不会减少,而且更令人担忧的是:目前一些地方政府热衷于土地出让,因出让期长达40～70年之久,不到10年城市将无地可出让!届时不仅城市布局难以变更,随后的土地增值收益也完全归土地使用者。

另一方面,土地出让制对土地经营者和投机者十分有利。因为早期土地出让绝大多数是协议出让,可以设法降低出让价。同时土地价格在市场化、城市化与现代化三重潮流推动下,起码在半个世纪内会逐步上涨。实践告诉我们:房地产开发商大部分盈利发生在土地上,因此他们对“圈地”特别感兴趣。正如马克思在《资本论》第三卷分析建筑地租时曾明确指出的:“在迅速发展的城市内,特别是在像伦敦那样按工厂方式从事建筑的地方,建筑投机的真正主要对象是地租,而不是房屋。”总之,长达40～70年的土地出让期以及土地使用天然的垄断性,有利于土地经营者和投机者。现实中,我国房地产领域购置地块的总量明显超过开工总量,从实践上证明了上述推断。

土地出让虽然对国家不利,但对土地资源管理部门相当有利。因为土地出让制度赋予他们土地出让大权,即使完全规范化运转(事实已证明很难规范化),由于土地出让费总额大,他们按现行规定的出让金的2%比例取得“出让业务费”和相关费用,每次土地出让都使他们有可观的收入。相反,如果实行租赁制,由税务或财政部门以土地使用税(费)的形式,根据城镇基准地价和宗地价统一向用地者收取年地租,土地资源管理部门就会大权旁落,利益大大减少。土地是国家的,土地有偿使用以出让为主还是以年租制为主,应当由全国人大常务委员会讨论决定,而不能由土地资源管理部门决定。我们呼吁土地资源管理部门超脱部门利益,以国家整体利益、长远利益为重,还市场经济下土地有偿使用的租赁本色。

3.城镇普通住宅用地是否属于经营用地,只有通过拍卖出让才能开发建设?

为了防止土地协议出让暗箱操作带来的种种弊端,在整顿土地市场秩序中,国务院规定凡出让经营性用地必须采用公开招标和拍卖形式。什么是经营用地?判别土地是否是经营用地主要看土地用途,还是看土地开发者的性质?目前城镇居民新建普通住宅都由房地产企业开发,住宅以商品形式销售给居民。根据房地产开发企业的经营性质和住宅的商品性质,认定这类用地属于经营用地似乎顺理成章。(www.xing528.com)

但是,若看土地用途,居民住宅用地100%属于非经营性用地,这在国家土地分类法规中是很明确的。笔者认为判别土地是否是经营用地主要应看土地开发后的用途。如学校用地,虽然由建筑商或开发商建设,但用地性质还是非经营用地。住宅用地先期由房地产企业开发,可以讲,土地在开发商手中是经营用地,但居民购买住房后就不能再说它是经营用地。前面大约2年,后面长达68年,何况土地出让时,规划已明确是住宅用地。因此,城镇居民住宅用地虽然由房地产企业开发,但根据土地用途,应当属于非经营用地中的居住用地。

既然居民住宅用地属于非经营性用地,依据现行规定,就不必搞拍卖出让(项目招标还是应当搞,否则房地产开发企业之间就会出现不公平竞争)。如上所述,协议出让也不合适,出路应是土地租赁制,即每年按房屋所处地段的等级、用途及所占面积,统一缴纳土地使用费(税)。因为居民买的是房屋,土地仍是国家的,特别是处于优等地的住户应当缴纳较高的土地使用费(税)。若实行土地年租制,房改房交易前每年缴纳土地使用费(税),出售后仍旧继续缴租,根本无需补缴地价。即房改房在交易中所谓补缴地价的问题完全是由出让制带来的。

更重要的是,年租制下房地产开发商只需竞标获得住宅项目开发权,而无需支付高额土地出让金。房地产行业的经营风险会大幅度降低,住宅价格也因不再包含70年土地使用费而大幅度降低。这是降低房价,满足广大居民改善居住需求,同时又不损害国家和房地产开发企业利益的最好出路。

4.当代人是否必须为后代缴纳土地使用费?现任政府是否有权把未来财政收入收归己有?

根据《土地管理法》的规定,住宅用地的出让年限为70年。这是根据房屋使用寿命规定的,无需多议。但是从经济关系上讲,土地出让制度意味着购房者必须为下代和下下代提前缴纳土地使用费,这就值得探讨。

土地交易历来分为完全产权交易和使用权交易两类,即土地的出售和租赁。在土地私有制的国家,居民购买住宅必须连地一起购买,否则只能租赁房屋,这就缺乏安全感。我国城镇土地的国有制不仅为城镇统一规划建设提供了有利条件,而且为广大城镇居民购买住宅创造了有利条件,即居民无需花巨资购买土地,照样能购房。这也是我国城镇住房自有率较高的一个主要原因。土地出让制度要求购房者同时必须支付70年的土地使用费,实质上把土地国有给居民购房带来的制度优势否定了,而年租制在土地有偿使用的新体制下,照样能体现土地国有给居民购房带来的便利。居民购房后,只要按年缴税(费),就有永久居住权,确保安全感。各代人自付当期土地使用税(费),有利于降低购房者压力,平衡代际经济关系,是社会健康、稳定发展的制度体现。

土地出让制度要求购房者集中付费,同时引发以下问题:当前政府是否有权把未来财政的收入提前收缴入库?毫无疑问,土地所有者有权选择出让和租赁等不同方式,但是涉及地方财政收入,就必须明晰每一届政府财政各自的权利和义务。从社会可持续发展出发,有必要防止每届政府的短期行为。与本课题相关的是:要防止政府以土地出让为名,把未来若干届财政的土地收入提前收归己有。虽然后来者还轮不到他们发言,但当代人都应当有这个自觉性。年租制从制度上有效制止了政府的短期行为,而出让制为政府的行为短期化提供了条件。

5.土地行政监管机关是否可以经营土地?政府经营土地引起的国民收入再分配应向谁倾斜?

目前许多城市由土地行政管理部门出面组建土地储备中心,负责土地收购、储备、置换、开发和出让。这种由土地管理部门一手负责土地行政监管,一手从事土地出让经营的做法值得探讨。它不符合我国经济体制改革的大方向,不符合政府职能转变的原则要求。

经过半个多世纪的探索,我国正逐步建立和健全社会主义市场经济体制。这种体制与传统体制的根本区别在于明确市场对资源配置起基础作用,政企必须分开,政府主要负责宏观调控和社会公共管理。城市土地储备中心实质是由地方政府直接领导的地产垄断经营公司。土地出让经营的目的是通过土地开发和买卖,实现土地收益最大化,而土地行政监管的主要责任是依法执行国家土地政策,保护农地,保护土地市场正常秩序,为用地者提供土地行政服务,查处土地违法违规者。两者由同一组织领导,土地局长兼任土地储备中心主任,受利益诱导,不可避免会强化政府经营土地的功能,弱化土地行政监管职能。

改革开放以来,中央多次要求地方政府部门与所办中介或实体脱钩,这是深化经济体制改革和清除行政腐败的原则要求,土地管理部门也不能例外。现实中,土地市场秩序混乱,土地使用双轨制长期并存,土地资产流失严重和农地大量被随意改为非农用地,农民土地权益受侵犯等问题,都说明土地行政监管部门忠于职守,搞好本职工作的重要性和迫切性。土地管理部门必须把工作重点放在保护耕地和土地规划上,防止行政管理职能的缺位和错位。

现实中地方政府热衷于住宅用地的拍卖经营,引起的国民收入再分配也值得探讨。城市拍卖的土地绝大多数是商品房用地(住宅一般占商品房近80%),拍卖结果每平方米土地价格普遍高达数千元。众所周知,土地本身并不创造价值,凭借土地所有权收取出让金或土地使用费,从经济关系角度看,这实质是国民收入的再分配。商品住宅最终由居民个人购买,政府拍卖土地所得巨额收入表面上来自于房地产开发商,实际上来源于广大居民的购房消费支出,包括大批进城民工的租房消费支出。民工们虽然居住条件简陋,但都通过市场租赁房屋。城市地价上涨推动房价上涨,新房价格上涨带动二手房价格和租金上涨,使民工较低收入中相当部分用于支付房租。

与商品房用地高价拍卖相对应,政府在招商引资中,尽量利用土地价格杠杆吸引外来投资。有的地区甚至优惠到零地价出让,即只要有项目投资,土地可以无偿使用。当然,土地开发、平整和相关拆迁补偿仍然需要费用。因此,在零地价和低地价背后,实际上是政府补贴开发土地,吸引外来业主投资。这些支出需要财政部门以土地拍卖收入来补偿,所谓“取之于地,又用之于地”。如果由此画一张经济流量图,就能清楚看到广大居民和民工的部分收入,通过购房和租房消费,经过开发商和地方政府,流向了企业所有者和经营者的口袋。这就是住宅用地高价拍卖出让和工业项目经营用地低价供应对国民收入的再分配。

总之,在市场化取向改革中,土地有期限、有条件和有偿使用是必然的,但现实中在多种利益关系制约下形成的以城镇居住用地为主的土地出让拍卖制度,却把我国的土地使用制度引入了歧路,土地经济关系严重倒置。以改善广大城镇居民居住条件为出发点,彻底梳理市场化条件下的土地经济关系,以年租制为主还土地租赁本色,搞好对真正经营性土地的有偿使用,是理顺房地产经济关系,优化土地资源配置的根本出路。