土地有偿使用的背景与依据

土地是人类生活和生产的基本资料,也是房地产经济的基石。土地使用制度取决于土地权属关系,又与国内经济体制相关。中国城镇土地归国家所有,在计划经济体制下,城镇土地由政府行政划拨,属于无偿、无期限和无流动使用。其依据是土地使用者与所有者、管理者是利益共同体,土地投资者也是土地受益者,无需分你我关系。

改革开放以来,土地有偿使用首先从外资企业开始。1979年,《中外合资经营企业法》规定,可以出租批租土地给外商使用。同年12月31日,深圳市签订了第一个吸引外资开发经营房地产项目合同,由深圳政府提供土地,香港妙丽集团投入资金,合作兴建和经营住宅楼,规定税后纯利深方、港方按85∶15分成。1982年,深圳把土地有偿使用推广到在特区兴办企业、事业的所有单位。

国内非沿海城市土地有偿使用起步最早的是辽宁抚顺市,该市自1984年1月起开征土地使用费,当年就收取土地使用费1300多万元,不仅使城市基础设施投资资金短缺的情况有所缓解,而且有的企业主动退出了超占及闲置的土地,至1985年年底,全市共退还土地15万平方米。

总之,20世纪80年代初,中国城市经济体制改革起步,公有制企业普遍实行经济责任制,开始与国家(政府)区分你我关系,个体经济、私营企业和外资企业更是独立的经济主体,面对多种经济成分并存的新格局,政府开始探索建立与此相适应的城镇土地有偿使用制度。

土地有偿使用的若干问题^[1]

笔者学习和应用马克思在《资本论》中的地租理论,结合20世纪80年代中国城市经济改革开放现实,撰文分析了中国城镇土地有偿使用的原因、职能、来源、数量标准和企业税费负担变化等问题。

文章首先指出,土地是人类最基本的生存条件和再生产条件。我国虽然国土辽阔,但是人均占地面积不到世界人均水平的1/3,城市土地的供求矛盾更为突出,因此,在坚持城市土地国有的前提下,实行土地有偿使用是提高土地利用率,缓和城市土地供求矛盾的根本出路。

1.城市土地有偿使用的原因

城市土地有偿使用的原因是与土地使用费的补偿、平衡和调节这三项职能分不开的。第一,土地使用费是对土地投资的必要补偿。城市土地绝不是一个抽象的几何面积概念。城市作为政治、文化、经济和信息中心,是社会长期投资的结果,其中包括道路修筑、环境保护、社会治安、城市规划和各种公共服务设施的建设等。因此,城市土地实际上是凝结着大量社会劳动的多功能服务基地。使用城市土地的单位和个人在接受多方面服务的同时,理所当然要对城市土地的开发和建设承担部分经济责任,这是保证城市今后继续发展的物质前提。国外城市的地产税占地方财政收入的1/3左右,而我国城市土地收入占比很小,例如苏州市1985年的土地收入只有72万元,仅占地方财政收入的0.045%。

第二,土地使用费具有平调土地级差收益,平衡企业经济地位的职能。城市土地的位置差别是造成企业外部经济效益高低的一个主要因素。由于优越的地理位置可以大大减少经营单位产品的个别销售成本,因此,等量劳动在面积相等而位置不同的土地上经营,即使管理水平相等,收益也不会相等。苏州市玄妙观里南北并排的几十个个体裁缝,生意明显南边兴隆,北边冷清,为此他们自动商定摊位天天轮流转,以分沾几米之差带来的土地级差收益。

总之,社会主义社会客观存在着产生城市土地级差收益的条件和原因,即土地的差别和土地经营的垄断。过去我们实行土地无偿使用,使这部分额外收入不恰当地归土地使用者占有,造成企业之间经济地位不平等,企业效益评估失真和按劳分配在企业层次上的掺假。为了正确核算企业经济效益,排除分配中的地理位置因素影响,建立企业之间平等竞争环境,必须把由土地位置差别带来的级差收益转为土地使用费,归国家所有。

第三,土地使用费是抑制土地盲目需求,实现土地最优配置的调节手段。由于城市土地在生产和生活中具有其他物品不可替代的重要作用,加上土地本身的稀缺性,因此在经济发展中,城市土地供求矛盾日益尖锐。在传统的土地“大锅饭”体制下,建设用地一律由国家出钱征用,企业无偿使用,导致耕地日益减少。据报道,从1957年到1977年,我国每年净减耕地900万亩。1979年以后,城乡建设占用耕地势头更猛,如1984年比1983年增加一倍,接近2400亩。

事实说明,土地的效用及土地使用者相对独立的经济利益,决定着土地的需求与土地使用费呈反方向变动。土地的无偿使用是目前我国城市土地紧缺和土地浪费现象同时并存的根源。为此,缓和城市土地供求矛盾和提高土地利用率的根本办法,是改土地无偿使用为有偿使用。实行独立核算和自负盈亏的企业,一旦发现继续增加土地使用面积给自己带来的边际收益小于土地使用费,就会自动减少土地需求,或者调整其地理位置,这样可以使有限的土地资源发挥最大效用。

2.城市土地使用费的来源

城市土地使用费包括基本的和级差的两部分,因内容不同,来源也不相同。首先,土地使用费中的基本部分是使用任何级别城市土地都必须支付的费用。它是企业为了获取生产要素而付出的代价,理应列入商品的成本。有人把这部分土地使用费说成是绝对地租,作为对利润的扣除,笔者认为不妥。(www.xing528.com)

因为任何企业都必须使用一定面积的土地,它们也都参加利润的平均化,所以这部分土地使用费不可能作为商品价值高于生产价格部分,来源于未参与平均化的利润。相反,由于商品的生产费用必须包括土地使用费中的基本部分,而土地开发形成的价值又不转移到企业产品中去,因此,土地使用费中的基本部分表现为商品价格高于价值部分,它实际是对整个商品价值的扣除。

其次,土地使用费中的级差部分,是国家对使用较优土地企业所获得的额外收入的平调,它是企业税前利润的一部分。毫无疑问,这部分额外收入不是土地本身创造的,但也不是获得额外收入的企业劳动者创造的。有人以“这部分额外收入的取得离不开该企业劳动者的劳动”为理,说明它是该企业创造的。这种说法值得商榷。

正如这部分额外收入的取得也离不开土地的位置差别,我们不能由此推断它是土地创造的。在企业地理位置存在差别的情况下,商品的社会价值是由最差地理位置上企业的平均生产条件所决定的,位置优越的企业因个别价值低于社会价值而获得额外收入。这部分额外收入不同于企业通过技术改造和改善经营管理而获得的超额利润。后者是企业凭借提高劳动生产率产生的,前者是凭借土地位置的自然生产力产生的。尽管按劣等地的标准,这部分额外收入表现为社会价值的一部分,但是就价值实体而言,位置优越的企业并没有投入这部分劳动。如果投入了这部分劳动,也就谈不上额外收入了。既然没有投入,就谈不上创造,而只能是社会的额外支付。

3.城市土地使用费的数量标准

确定合理的土地使用费的数量标准,是实现土地有偿使用目的的重要保证。目前流行三种计算方法,即再生产费用法、地租资本化法和若干年收益法。地租资本化法明显要以地租的存在为已知条件,才能计算地价,因而无法被采用。若干年收益法被广泛采用,被认为是地租资本化的另一种表现。其实,马克思所说的“若干年收益法”,同样必须以地租的存在为已知前提。这里的年收益就是土地收入,即地租。马克思是这样说的:“假定平均利息率是5%,那么一个每年200镑的地租就可以看作一个4000镑的资本的利息,……在这个假定下,他会在二十年内用他的地产收入,重新补偿这一地产的购买价格。因此,在英国,土地的价格是按年收益的若干倍来计算的,这不过是地租资本化的另一种表现。”^[2]

可见,在地租未知情况下,若干年收益法和地租资本化法一样,都无法被用来计算地价。现在我们采用的若干年收益法,用年产值代替地租,再乘以3～6倍。这种方法根本不是马克思所说的若干年收益法,因而也称不上是地租资本化的另一种表现。何况城市土地价格的决定因素是位置,而农村土地的决定因素是土地丰度。用年产值若干倍计算耕地地价尚可,计算城市地价根本行不通。

笔者认为,计算社会主义条件下的城市土地使用费,首先必须根据再生产费用法,确定城市土地经开发和建设后包含的价值,然后由平均利息率得出土地投资应得的收益。这就是土地使用费中的基本部分。在此基础上根据不同地段实际存在的土地级差收益,确定各级土地使用费中的级差部分。这样得出的土地使用费,既包括对土地投资的回报,又包括对土地级差收益的平调,符合土地有偿使用的目的。

4.实行土地有偿使用需解决的几个问题

第一,在征收土地使用费时,必须相应减免企业原来的税收,保证在总体上不加重企业负担。因为土地无偿使用时,企业上缴的税利中事实上有部分是本来应该缴的土地使用费。如果在增收新费的同时不在总体上减免旧税,不仅企业承受不了,而且会造成双重征收。当然土地使用费中的基本部分列入成本后,会从产品价格上得到补偿,因此应当减免的是土地使用费中的级差部分的总量。这一增一减虽然没有从总体上加重企业负担,但是企业之间的利益得失不同,目的是把土地的使用和使用者的经济利益挂起钩来,使企业负担合理化,并且鼓励企业少占用和多产出。

第二,在统一土地收费标准的前提下,适当考虑部门和行业的差别。相同地区和地段实施统一的土地收费标准,这是全面有效利用土地投资的必要条件。如果允许同等土地存在差别很大的收费标准,必然降低收费过低的土地利用率。但是,过分强调土地收费的同一性,也会妨碍城市合理布局和地区经济的协调发展,甚至给居民生活带来不便。因为地段差别给不同部门和行业带来的收益是不同的。某些便民薄利行业即使在繁华地段,也不可能获得较多的收益。所以必须在统一土地收费标准的前提下,实施一定程度的差别费率。

第三,适当提高即将实行的土地使用税并扩大其级差。目前颁布的土地使用税条例的主要问题是数额低和级差小。城市土地使用税最高标准为每平方米1.5元,土地使用税最高和最低之比为5∶1。土地使用费过低,既造成土地的盲目需求,又使国家失去应有的财源。少数集团和个人却从房屋和土地出租中获得高额收入。土地使用费级差过小,则难以平调土地级差收入,既不利于缓和大城市特别是繁华地段土地供求矛盾,也不利于落后地区和偏僻地区的开发。因此,适当提高土地使用税和扩大其级差是必要的。

第四,土地有偿使用会使房租有不同程度的提高,这是不可避免的。正常的房租不仅应反映房屋的大小和质量,而且要反映其位置的优劣。居民住宅不管是公房还是私房,居住者都需交纳相应的土地使用费。其中的级差部分要充分反映地理位置的差别,基本部分要按实际用地面积计算。多层楼房的单元房间因用地面积大大低于平房,它的土地使用费中的基本部分可相应减少,这是鼓励城市立体化发展的必要措施。当然,也要防止私人平房房租乱涨价,还要注意纯住宅用地和经营性用地收费标准的差别。

第五,城市土地有偿使用的基本原则和主要标准应由国家土地管理局制定和公布。城市土地的各个等级及其区域,由城市土地管理办公室研究确定,并报请地方人大批准。土地使用费的标准可根据实际情况,定期作必要调整。它应作为地方财政收入的主要部分,专门用于城市的开发和基础设施的建设。

第六,为了保证土地有偿使用的实施,必须建立土地管理的专业队伍,充实各级土地管理机构。对现有城市用地状况做好丈量、核实、分类、登记和造册工作。