政治建设：以地方自治为中心

一　以地方自治为中心的制度变更

江苏省在民国十六年(1927)曾颁布村制组织大纲,通令各县遵办。江宁县即在1928年施行村制制度,并创办村制育材馆,训练乡村自治人员,同时废止市乡制,划全县为三百余村。后又因县组织法的颁布,改为区乡镇闾邻制,划全县为十区二百九十五乡镇,村制制度即行废止。(185) 自从江宁县实行区乡镇闾邻制后,区长人选虽时有更替,但大多数均出身于江苏省民政厅区长训练所。这些人对于自治工作,大体均能明了。但自治组织本身并不健全,导致各区自治事业毫无建树。至于各乡镇自治事业更属空谈,虽然担任乡镇长的人有不少出身于村制育材馆,但最低限度的乡镇公费都扣而不发,又如何指望自治人员开展自治事业。因此所谓区乡镇闾邻制在江宁徒具组织上的形式,乡镇公所位于何处,闾邻长究竟是何人,恐怕都无人知晓。在江宁实验县成立之前,江宁所谓的自治,只有制度的改革,却不见效能的发展;只见人员的更替,却不见有多少真正的建树。开办乡村自治,乡村领袖为首要解决的问题,江宁县过去虽曾举办乡村自治人员训练工作,但训练方法并不妥当,对乡村自治人才优劣未加严密地甄别审查,又因自治经费没有着落,“使既经训练之人员,非自甘堕落,因循敷衍,即挂名自治人员,而贻害地方。自治事业之无成绩尚其小焉者,自治行政之为民诟病,自治人员之为民贻害,影响于将来者实大,此深堪为吾人所忧虑者也”(186) 。因此,江宁自治实验县建立之后,面对上述问题,进行了很多行政制度上的变更,重新开展地方自治工作。

(一) 废除闾邻制,实行村里制

江宁自治实验县成立后首先对现行的闾邻制进行了变革。“现时自治制度,强分区乡镇闾邻四级,以致责任不专,手续繁杂,自治工作,鲜实质上之成效,人民反为形式上事件(如开会如选举等)所苦。又现制之弊,不仅层次过多,在区域方面,亦有未合,夫自治区域之划分,必须根据民情习惯,与天然地势,使自治团体在主观上客观上确能发展自治,然后其构成份子始有团体之自觉,乃过去自治制度,不此之取,所行区乡镇闾邻各级,概以数目为准,不足某数者,既强之使合,超过某数者,又强之使分,自治区域,毫不固定,域内人民几不自知属何团体,遑论自治事业?”(187)

有鉴于上述情况,江宁实验县于1933年6月废除闾邻制,改行村里制,即以自然村里为自然的划分,原来在习惯上为自然村里的领袖即为村里的民意代表。村里的编制主要依据以下原则:以构成乡的村落为村,以构成镇的街市为里;村里的范围根据原有乡镇境界内自然的形势划分;村里可以沿用原有村里名称;村里住户在一百户以内的,设村长或里长一人,超过一百户的增设副村里长一人,超过二百户的增设副村里长两人;零星住户可以并入邻近村里。(188) 如前所言,乡村领袖对于乡村自治工作能否取得实质性的效果具有至关重要的作用,实验县对于村里长人选也有很明确详细的规定。根据有关规定,只有村里居民才有担任村里长的资格,且必须是年满二十五岁,公正诚实,兼通文义,拥有正当职业,为居民信仰且无劣迹之人。村里长的产生则主要通过居民会议选举,但实验县又认为“各村里初行成立,居民之自治能力,甚属薄弱,四权之行使,诚恐无方”,因此对于第一届村里长,县政府决定在村里居民中“荐举合格加倍人数”,然后由县政府“暂行择委”。(189)

根据江宁县的规定,村里长的最大职权是办理县政府或乡镇令办或交办的自治事务,排解民众纠纷,代表民意,陈述利弊。因为江宁县政府认为,村里并非自治单位的一级,乡镇才是自治单位团体,村里只是构成这一团体的一份子,因为村里范围狭小,力量不足以举办大规模的自治事业。(190) 这一点在村里会议上也有所反映。村里会议本属村里最高会议机关,在村里长、副村里长民选之时,可以选举及罢免村里长、副村里长,制定或修正村里自治公约,但是对于其他议决事项,大部分仍然必须由村里长提请乡镇务会议议决施行。

村里制实行以后,江宁全县二百九十五个乡镇共编为二千零四十九个村里,除因人民自治观念不强,召开村里居民会议不易外,自治事业尚能顺利推行下去,与前相比效果也有明显改善。首先,恢复自然村里切合民情习惯。当时的乡村仍是聚族而居,在生活上出入相友,守望相助,形成一种“不可分割”的社会状态。实行村里制后,“即利用此种民族精神而发扬自治精神”,自治事业推行反而收到细针密缕之效。(191) 其次,施行村里制之后,行政效能有所增加,自治设施更加便利。以往江宁乡村实行闾邻制度,层次繁杂却形同虚设,根本不能厉行自治,甚至连政府政令的传达亦不容易。自从改行村里制后,村里长下可代表民意,陈述利弊;上可代表乡镇,推行自治,不但接洽联络较为容易,而且对于自治行政上的指导监督也极为便利,故而行政效能必然比之前有所增加。

(二) 设置实验区与实验乡

1. 实验区

江宁县改为实验县后,至1933年7月才开始着手自治建设。江宁县认为区为县自治单位的一级,区自治如不能健全施行,则县自治无从实验,因此择定第九区为实验区,集中全区人力财力,自行议定,自行建设,期望该区的自治实验工作能够成功,之后再推及全县施行。之所以选定第九区为实验区,在于该区具备一些良好的条件。(192) 实验区的一套行政系统相对于县仍然不变,但县政府从实验区聘请公正人士九至十三人为设计委员,组织设计委员会,其议决事项交由区公所呈准后施行。所有区内一切实施计划,在很大程度上均依赖于设计委员会的设计。

实验区的唯一成效即为县政府的一切设施计划均于该区先行试验,成则为法继续在他区推广,不成亦可作为参考。比如县政府的公共卫生设施建设,以及乡镇的整合等,均于该区先行实验,然后才推广到其他各区。但既为实验,必然有其不足。首先,县政府对于实验区的指挥监督之权与其他各区并无不同,所谓设计委员会仅仅是一个设计机关,对于区公所并无督促指挥之权,因此该委员会虽然每月举行会议一次,但仅仅限于设计或者提案,实行与否却无权过问。其次,委员会的委员都是本地人士,因此其提案往往有所偏颇,虽经通过,区公所却窒碍难行。再次,设计委员会组织条例第五条规定,建设事业费由该区自行筹划,必要时可请求政府辅助。但自实验区成立后,虽有部分乡镇自行筹措事业费,但对于全区大规模的事业费而言,靠自行筹措不大可行。(193)

2. 实验乡

在整理乡镇废除区制之后,江宁又以和平、万山两乡为范围设置实验乡,并设有农村改进委员会,所有日常事务均由该委员会委员长负责执行。(194) 在不抵触县政府命令的范围内,委员长还有指导和平、万山两乡乡长之权,但自治组织和行政系统均不变更,以期两乡在自治行政系统上,除得助于外力外,仍可自由发展其团体效能。

和平实验乡地处多山地区,人民最感需要的即是振兴农村经济与普及教育卫生。因此实验乡的主要工作即以发展该乡的教育卫生和经济事业为主,其他自治组织与行政仍由县政府办理。至于经费方面,除由有关系的各机关量力协助外,县政府按月拨给事业费六百元,交由农村改进委员会通盘筹划支配。但实验乡成立不久就因市县划界,整个范围划入市区,行政权已非县属,实验乡工作一度停顿。(195)

(三) 整理乡镇,裁撤区公所

江宁实验县对于先前的区乡闾邻制度进行了一定程度的调整(废除闾邻制,改行村里制),使得自然村里更能致力于乡村自治事业。但县为地方自治单位,在此自治单位之中,应该施行几级制?村里在乡镇之中究竟应该处于何种地位?实验县自从废除闾邻制改行村里制之后,在制度上经过半年多的实验,深感自治制度不仅在区域上应顾及民情习惯进行自然划分,而且自治单位的级数也不易太过繁杂,徒具形式反而使自治行政受承上转下之苦和因循敷衍之弊。(196) 江宁实验县于是决定在自治政策上确定为二级制,即县为一级,乡镇为一级,原有村里确定为乡镇自治团体的构成单位,原有区组织一律废除,使乡镇直接受县政府的指挥监督。(197) 废除区制之后,原有乡镇数额多少为佳,在指挥监督上是否便利,交通水利是否易于建设,民情习惯是否同其旨趣,即为实验县所要面临的新问题。

针对过去行政划分的弊端,江宁慎重拟定了整理乡镇、裁撤区公所的几大原则。第一,过去江宁县的乡镇划分多是沿袭市乡与村制,或以人的关系强定分合,至于区域大小、户口多寡、民情习惯是否相同却未尝考虑。因而此次整理主要是参酌土地面积、人口、交通水利、民情习惯实行整理。第二,江宁县共有295个乡镇,数目之大,即便均为健全团体,指挥与监督也必有不便。故而整理时除参酌自然环境外,对于全县乡镇数目的多寡与县政府指挥监督的关系尤须注意。第三,江宁县此时整理乡镇已在土地陈报之后,如将原有乡镇分割破裂,彻底分合,则已往进行的事业必然大受影响。因此整理时,又参酌自然情势和地理环境,分别予以合并,以不打破原有乡镇界为原则。第四,过去江宁乡镇徒具自治团体的形式,乡镇公所究竟位于何处,乡镇长是否有暇顾及自治事务,县政府都不能顾到,因此其组织很不健全。这一次改组除将乡镇村里长人选审慎改组遴选外,所有乡镇公所内部均须雇用事务员一人,报县政府备案,以期自治日常事务能够进行无阻。第五,以往由于自治制度不善和专业团体不健全,使得自治行政常为人民所诟病,行政人员多不敢再谈自治。此次整理,对于自治人员的遴选特别审慎,务期得其人选,以收移风易俗之效。(198)

实行自治单位的二级制,亦即裁撤区公所整理乡镇,并非想象中那么简单。区制废除之后,乡镇的组织是否适合自治事业的要求,是否真的便于指挥监督,这些都是县政府实施这一制度变更之前所要考虑的问题。为此,江宁自治实验县县政府先于实验区内开始试行,1933年12月根据有关办法,将原有的30个乡镇改为14个乡镇。一个月后,该区工作大有起色,整理工作推及其他各区。到1934年2月底,全县乡镇大体整理完成。原有的295个乡镇改组为109个乡镇,所有的正副乡镇长人选都根据整理乡镇暂行办法加以遴选。(199)

(四) 实行自治指导员制度

江宁自治实验县在1933年6月已设有自治指导员,其时区制尚未废除,自治指导员的设置即是用以协助区公所处理地方自治,但并非常制。1934年7月区制废除之后,自治指导员制度方始正式确定下来。全县共划定8个自治指导区,后因江宁县和南京市划界,又改为7个。自治指导区根据指导便利并参酌交通地势而设,随时以命令定之。每区派自治指导员一人,于该区设办公处以常驻该区,巡回指导,且自治指导员于事务过多时可以呈准设置区助理员或其他职员。江宁鉴于自治实际情况,在各指导员办公室均设有助理员一人,佐理指导员办理各项事务。

江宁自治指导员制度的重心即是自治指导员。所谓自治指导员,乃是办理地方自治事业的中心人物,对上可以代表政府实行指挥监督之权,对下又能关心民生,解除民众痛苦,因此自治指导员的人选至关重要。江宁县认为,“此项人选之条件,必须朴实耐劳,深入民间,且须为专门人才,遇有困难问题,始可相机处理,庶可提高自治行政之效能,俾自治事业蒸蒸日上”(200) 。但如前所述,江宁县自治制度为二级制,自治指导员并非自治单位的一级,乡镇仍与县发生直接关系,但为了便于自治指导员的指挥监督,凡县政府令发乡镇的文件,必检寄一份交由指导员备查。同时,自治指导员可以随时召集所属乡镇长举行会议,并于月终缮写工作报告,将各乡镇自治工作分别制表呈报县政府,以作为各乡镇长奖惩的参考之一。

自治指导员是政府派赴各乡镇专办自治指导与监督事务的委员,其任务主要有三项。第一,协助乡镇人民筹备自治。江宁自治制度确立不久,人民的自治观念仍很淡漠,乡镇自治组织须在自治指导员协助指导之下始能循序建成。第二,指导乡镇公所办理自治工作。江宁县对于各乡镇长的训练并非通过集中训练的方式,而是通过巡回个别事件来训练,故而自治指导员应随时轮流巡视所指导区域内各乡镇的自治工作状况,按月与其订定办事效能考查表,于月终汇齐报府,以资考成,务必使得各乡镇自治工作均能依限完成。第三,协助乡镇公所举办各项兴革事宜。(201) 为了达成上述任务,自治指导员拥有的职权也有三项。一是经常代表权。自治指导员为专办地方自治的委员,所有所属各乡镇的自治事宜,凡须与县政府直接接洽的,该指导员无须县政府明令委托,均有权代表答复。二是乡镇长奖惩权。江宁县自裁撤区公所后,乡镇数目初整理为109个,后因市县划界,又减为88个,因乡镇数额太多,县政府深感指挥监督不便,故设立自治指导员制度,又感于监督难以周全,遂又让指导员参与乡镇长奖惩事宜,以补不足。三是保卫团指挥权。江宁保卫团的训练主要在农闲之际(10月至次年3月),前三个月为集中训练时期,后三个月为实习驻防时期。在此时期内,自治指导员负有训练之责,并有节制与呈准调动之权。(202) 可以看出,设立自治指导员制度的主要目的是弥补县乡两级自治制度的不足。

江宁自治实验县通过村制、区制的变革和实验区、实验乡和自治指导员制度的设立,主要是通过自上而下的方式推行自治的。这些变革都是针对一些不利于自治的制度所做的变革,然而人民更加热心的是与己身更直接的一些事情,比如经济生活的改善等。“自治制度改革后,自治工作,愈见集中精力于人民生活上最切要之事业。”(203) 也正是在这一变革的基础上,江宁县开展了教育、建设、保卫等一系列政治、经济层面的因应变革,但是其效果如何,就未必如江宁县预料的那样乐观了。

二　以改善卫生、充实仓储、改良风俗为中心的社会行政变革(www.xing528.com)

社会行政,千头万绪。若卫生状况恶劣、社会风气不良,必然不利于江宁实验县自治事业的顺利推进。江宁县正是就以上地方情形着手,进行了一些社会层面的初步变革,其内容主要包括改善卫生、充实仓储和改良风俗。

(一) 改善卫生

江宁县的卫生建设工作主要分为三个时期:实验时期、推广时期、完成时期。首先设立的是四个卫生所和六个卫生分所。(204) 卫生所设主任一人,综理所务,并设公共护士一人、护士一人、助产士一人、调剂员一人、卫生稽查一人辅助主任。卫生分所设护士一人,在卫生所指导下办理简单医疗事宜。江宁县试图根据这些农村卫生医疗实验的结果,将经验继续推广到其他尚没有卫生医疗设备的地方。具体而言,其工作范围主要有以下六个方面。

第一,环境卫生。江宁县卫生部门积极改良水井,同时对饮用水和粪便分别进行消毒,并会同警察机关取缔私厕,改建公共厕所。其他相关措施有注意街道清洁、取缔不洁食物及垃圾处置等。

第二,医疗工作。除门诊治疗外,江宁县卫生机关还有出诊及巡回医疗工作。卫生机关负责人携带应用药品巡回乡镇游行医疗,同时宣传卫生常识,并在每年春季举行普通种痘及预防注射。

第三,妇婴卫生。主要措施为对孕妇提供产前检查、产后护理,并授以孕期产期卫生常识。接生则无论贫富一概免费。同时还积极进行妇婴卫生教育,手段主要有家庭访视、举行儿童会及母亲会(205) 、妇婴卫生谈话会、妇婴卫生演讲及文字宣传等。

第四,学校卫生。通过向儿童灌输卫生知识,养成儿童良好卫生习惯,是培养有健全身体的健全国民的重要手段之一。江宁县学校卫生工作主要包括卫生教育、预防工作、环境卫生、家庭访视和疾病治疗。(206)

第五,卫生宣传。内容包括公共演讲、个人谈话和利用固定标语、书籍图画、电影幻灯片等进行文字宣传。

第六,防疫工作。其内容主要有两项:种痘和预防注射。种痘由各卫生机关免费布种。此外,由各区保送或考收三五人不等入班训练,期满后发给许可证,并代购半价痘苗,许其收费种痘,但每人收费至多不能超过大洋一角,以期普及。预防注射是由各卫生机关免费注射各种预防疫苗,如预防霍乱、伤寒和脑膜炎等,并于巡回工作时为一般民众演讲,宣传病疫由来及预防的重要性,以利进一步的推行。

经费是事业的基础。江宁县卫生设施一概不收费用,与普通营利机关截然不同。因此卫生机关所有开办费原则上都由地方自行筹措,如有特殊情况或地方无力负担的,则由经常费项下拨支,因工作繁简和环境需要的不同,卫生所月支二百元至三百元不等,卫生分所月支七十元至八十元不等。(207)

(二) 充实仓储

乡镇仓储为备荒要政,自南京市政府成立后,江宁县原有县仓仓储谷款均被其接收办理。县境内仅有旧北汤、丁汤、福汤、夏汤四所乡仓,共计积谷二千五百二十三担。又有南汤镇仓一所,计积谷四百五十担。此外陆郎镇有积谷委员会,由陆郎镇、府宁乡和溪宁乡共同组织,计陆郎镇积谷一百十一石三斗一升五合,府宁乡积谷一百五十六石五升,溪宁乡积谷一百五十六石七斗,合计积谷四百二十四石零六升五合。(208) 每逢青黄不接之时,即将积谷贷放贫农,等到秋后再由各乡镇长负责催还。江宁实验县成立后,订定了江宁自治实验县各乡镇派收积谷办法,通令各乡镇积极推行,并以积谷成绩作为各乡镇长考成的重要成分之一。但由于江宁县境内各乡均连年灾歉,自食尚有不足,实无余力缴纳仓谷,虽迭令严催,也是毫无效果。江宁县感到正是由于过去缺乏仓储,所以此次调剂维艰,若不曲突徙新,终难免焦头烂额之虞。因此,积谷实仓实属刻不容缓之举。江宁县决定,所有圩田,虽属秋收不丰,仍应按照办法切实派收,以重仓政。据统计,江宁全县全属圩田的仅有十三个乡镇,山圩夹杂的则有四十四个乡镇,可以积谷的圩田总数约为三十八万六千亩。(209) 同时,各乡镇各筹设粮仓一所为储藏之用。依照办法,各乡镇仓以一户积谷一石为足额,如本年派收不足额,则于次年继续派收,以储足为度,如遇丰年,积极推行,以备荒年计划。

(三) 改良风俗

江宁县改良风俗主要着眼的有两点,一为取缔庙会,二为禁止抢孀。江宁县在颁布取缔庙会暂行办法之前,曾举行各地庙会调查,内容包括庙会名称、所在地、集会日期、参加人数、集会情形、所奉主神、庙产庙款、销售物品等。然后在此基础上拟定办法逐步加以改进。江宁县各地庙会往往借酬神赛会之名行吸烟聚赌之实,不但旷废农时、虚耗金钱,而且影响地方治安,虽经三令五申,积习依然难除。江宁县政府认为:“其原因,固由于人民知识之陋塞,但农村缺乏正当娱乐,亦系主要原因之一。经再三考虑,与其禁而无效,不如就其固有之习惯,而加以改进,一方面使人民享有正当娱乐,一方面与农民以交换农具观摹农产之机会。余如酬神赛会吸烟聚赌等之恶习,概在严加取缔之列。”(210)

有鉴于上述认识,江宁县取缔庙会的具体做法是将旧有庙会名称一律废除,重新以地方及时令加以命名。在集会中,举行农具展览会、耕牛比赛会或者种子陈列会,在不妨碍治安的范围内,准演戏剧,但剧本须送交所在地党部、警察局、乡镇公所及中心小学校会同审查,经许可后才能开演。同时在集会期间,由各乡镇公所联合当地党部及教育机关,组织宣传队,分赴集会乡镇,宣传迷信赛会、吸烟及聚赌的危害。为了防止酬神赛会期间吸烟聚赌之类事件的发生,江宁县还规定,在会期间,旧有神庙会会首必须向所在地警察局自具切结,即提供承诺书,担保无上述事件的发生才能举行,所在地乡镇长亦负有取缔集会中各种陋习之责任。自从江宁县颁布取缔庙会暂行办法后,各地庙会一般多能遵循,而会首因为已经具结担保,也不敢纵使宵小吸烟聚赌。至于举行农具展览会、耕牛比赛、种子陈列会等,农民乘机观摩,也是获益匪浅。省政府还采纳江宁此项办法,通令各县根据地方情形参照施行,可见其效果。

至于抢孀恶习,江宁县由来已久,不但蹂躏女权,而且影响治安。孀妇再婚,法律并不禁止,但未得其本人同意,即胁迫成婚,不但违反刑律,而且有伤风化。江宁县遂发布文告严加申禁,此风得以稍为扭转。

三　以改组保卫团为中心的地方治安建设

江宁县过去并无所谓合法的保卫团,但各乡镇大多有组织临时保卫团,多数都是雇佣性质,与普通士兵区别不大,乃至鱼肉乡民,包庇烟赌。再加上人员多缺乏训练,枪支窳败而不能适用,人数虽多却不足应战,遇有匪警,逃遁犹恐不及,无丝毫抵御能力。(211) 因此,“江宁全境,匪风时闻,四、五、七、八、九、十等区,匪风尤炽。幸而本县县属接近首都,经过宪兵司令部一度兜剿,匪风始见稍杀,否则匪势坐大,诚不可遏抑矣”(212) 。江宁实验县县政府认为,过去保卫团之所以毫无成绩,其重要症结所在,“一为无严密系统之组织,二为缺乏严格统一之训练,此外如政府对地方保卫事务之敷衍,经费之虚糜,枪支之缺乏与窳败等,均为促成保卫团无成绩之病因”(213) 。因此江宁县改组保卫团也主要着眼两个方面,一为力求组织严密,二为实施严格训练。

为了力求组织严密,江宁县撤销了原来的县保卫委员会,并改组了区团部。江宁原有县保卫委员会推行全县保卫事务,但该委员会自成立以来,毫无建树。江宁县从严密保卫组织、节省财力、增进办事效能的角度出发,认为保卫委员会已无存在的必要,乃于1933年6月间呈准撤销了该组织,将全县保卫事宜统交由县政府民政科筹划办理,总团部虽仍设有机关,但不再另设经费,所有事务由民政科职员兼任,总团部公文的往返也由民政科直接处理。另一方面,设于各区的区团部,区团长并非由区长兼任,导致区团部与区公所两机关绝然划立,所有区政及保卫连带关系事件缺乏联系,行政效率低下。江宁县遂依照县保卫法规定,区团长由区长兼任,并颁布保卫团组织大纲,限令各区重新正式组织区团部。区团部设区团长一名,由区长兼任,区团长之下设训练主任一人、训练员若干人。区团部秉承总团部之命,直接负责指挥训练区团团士之责。但保卫团在乡镇村里则没有任何组织,因团士数目不多,所以主要由乡镇长负责统辖。

训练乃是保卫团的基础,对于江宁县来说,加强对保卫团的严格训练尤为当务之急。因此江宁自治实验县在成立之初,即首先整理前任县政府奉命创办的“保卫团特务训练班”。江宁实验县委派专门训练人员,对其严加整顿,“对于学术各科,聘请优秀教官担任,对于教材方面,加以审密选择,对于设备方面,力求改善,对于财政方面,尤抱公开主义”(214) 。原先的“保卫团特务训练班”更名为“保卫训练所”,以严格训练为根本原则,力求培养出江宁县保卫团的基本干部人才。第一期学生半年训练期满后,即分发各区担任保卫团训练员,随即又招收第二期学生从事训练,该期学生由各区选送,经县政府考试录取40余人,修业期限仍为半年。后为统一保卫团训练起见,第一次派往各区服务的保卫团训练员又一律调回,再加训练,数月之后再重新分发各区团部充任训练员,抽调团士,实行训练。

保卫团训练员经派赴各区后,即协助各区团长及训练主任遵照江宁县颁发的团士抽调办法,并根据各区所属各乡镇户数的多寡,抽调团士。因抽调团士大多出身农民,对于军事训练素乏观感,如不施以严格训练,根本难以发挥保卫效能。于是江宁县又于各区设立团士教练所,对新抽调团士进行训练。团士教练所设所长1人,由区团长兼任,设训练主任1人、训练员若干人,由总团部加以委任。全县共分10区,每区设团士教练所1所,均于1933年10月先后成立,训练期以3个月为限,全县各乡镇经训练合格的常备团士共计535人,训练期满后即分地驻防。(215)

除去组织和训练两个方面的改进之外,江宁县政府对于保卫宣传及调查工作亦相当重视。江宁过去的保卫团有名无实,使得一般民众对于保卫团不但没有深刻认识,有的甚至还有极深恶感。为了唤起民众对于保卫团的深刻认识和增进自卫能力,江宁县于1933年4月初,派员轮往各区,对于合法及临时保卫团加以点验,又派保卫训练所第一期全体学生,随赴各地露营,印发各种传单标语,扩大保卫宣传运动。宣传方法除由县党部、县政府编印意思浅显的传单标语等大批宣传品于各区乡镇间张贴散发外,还由保卫训练所学生组织宣传队,每至一区,分向各处,做口头宣传。宣传要旨,一为保卫团的意义,二为保卫团的组织,三为保卫团的利益。通过这次点验和宣传,“不惟人民对保卫之意义,有相当认识,即负办理地方保卫之责者,亦从而知所训练之方矣”(216) 。调查事项也主要包括三个方面:调查临时保卫团(217) 、查验自卫枪炮(218) 、调查壮丁(219) 。

江宁县过去的保卫经费主要是附加在地税项目之下,每亩征收7分,按全县田亩计算,数目亦很客观,可惜保卫成绩毫无表现。江宁县改组后,经费实行统筹统支办法,保卫经费则由民政经费项下支出,全年预算为45000余元。后因保卫组织扩大,原有经费预算不敷支配,于是颁发保卫团团士待遇条例,保卫团团士伙食费就地派收颁发,将团士伙食费划归地方派收。团士1名,月支伙食费大洋8元,派收颁发与数额,以田亩或营业资本多寡为标准,但田地未满5亩或营业资本未满100元的可以免于缴纳,如超出此数额,则按累进率派收,后又因派收困难,改由县政府垫付。(220)