江宁自治实验县土地整理的两大基础要政

一　土地行政机关的沿革及早期的土地整理工作

(一) 土地行政机关的沿革

1928年12月27日,江苏省土地整理委员会第二十次会议曾议决于江宁、镇江两县设立土地局。1929年7月12日,江苏省土地整理委员会第三十六次会议又议决派该会的测丈队组长戴捷兼任江宁县土地局局长。戴捷接任后,加紧有关筹备工作,初定牛市酱业公所为局址。同年8月2日,江宁县土地局正式宣告成立,并且启用钤记。(106) 江宁县土地局的组织主要是依照江苏省县土地局组织规程设立,其章程规定,县土地局设置四课分掌各项事宜:第一课主要是掌管文牍编纂等事宜;第二课掌管土地测丈等事宜;第三课掌管土地登记等事宜;第四课掌管审核地价、土地分配等事宜。(107) 江宁县土地局根据此组织法设立三课,但是第二课所掌管的测丈事项是省直接办理,所以江宁县土地局具体组织与组织法并不完全相符合。

江宁县土地局行政人员,除局长一人外,分别有第一课科长一人,下辖课员二人、录事二人;第三课科长一人,下辖课员二人、办事员一人、录事一人、技术员一人、预算管理员二人、一级预查员九人、二级预查员二人。(108) 根据江宁县土地局行政经常费支出标准预算可知,其土地局经费主要包括三项,分别为俸给工食、办公费、特别费。俸给工食主要包括局长、科长、课员、技术员等人的俸给,办事员、录事等人的薪水,以及公役工食。办公费主要包括文具、邮电等杂税。特别费主要是调查旅费等。据统计,土地局每年行政经费11760元,每月行政经费980元。(109)

1933年,江宁县改为江宁自治实验县后,裁并原来各局,原先的土地局改为县政府内的土地科,其原先掌管事务多由新成立的土地科接掌。土地科下设测丈、登记二股,另因办理土地陈报,特设立土地陈报处,该科职责主要为“土地调查、土地测丈、土地登记、厘定经界等事项”。(110)

(二) 早期的土地整理工作

前江宁县土地局的土地整理工作本身并无具体计划,一切均是秉承省政府有关命令而行。其土地整理工作主要分为土地预查、实地调查和土地清丈。

江宁县土地局成立后就曾奉令组织调查班开始预查工作。为避免民众发生误会,保证工作顺利进行,江宁县土地局一方面呈请县政府领衔发布文告,告知民众土地预查的重要性;另一方面调查县属乡村长姓名、住址及乡区形势。预查员一项是否能选择到合适人选关乎预查计划能否顺利进行。预查员一方面须熟悉地方情形,另一方面又须具有相当学识。根据这两项条件,江宁县土地局决定由“所属各区保送一半,京市招考一半,以有初级中学毕业程度、学行均优而身体强健者为合格,共额定60名,专为江宁办理预查之用”(111) 。1929年10月6日,江宁县土地局先行召集保送和招考人员名次在前的30人,分为5组,每组加设监查员、助理监查员并书记各一人,共计45人。(112) 1929年10月8日,5个土地预查组出发,各赴指定地点工作,一方面呈请县政府协助推行并加以保护;另一方面对预查员进行实地训练为实地工作做准备,至10月20日以后预查员训练结束即实行具体工作。3个组对该县第一区进行预查,2个组对第三区实施预查。(113) 每组预算月支银592元,5组共月支银2960元,预定6个月办理完竣。如有特殊情况,再行酌情延长。(114) 预查事项主要包括“参考图册簿书之征集、乡镇村之名称及界址之调查、土地呈报书及通知书之收集及整理、地主姓名簿及乡镇长等姓名簿之编制、地方经济及地方习惯之调查”(115) 。预查结果是一区与三区所属309个村庄已经查竣,二区与十区未查,其他各区仅查一部分。

预查之外,还有实地调查。内容包括“各起地之地目地主及其界址之调查,呈报书实地调查簿及其他书类之整理”(116) 。实地调查工作具体由清丈队调查员办理。江宁县土地局办理土地调查之初,困难很多,所以效果并不太好,只完成第一区九乡、第三区十一乡的调查工作。此外,江苏省土地局还在江宁境内进行了土地测丈,“累计丈竣面积四千九百余市亩,其记载完竣者,即面积计算簿及实地调查簿各一百另四本,特殊户地分计图表七本”(117) 。总体来看,江宁县土地局时期的土地整理工作效果不佳,田阜南在其江宁实习报告中曾总结其困难所在:“人民对于此项事业多不明真义而趦趄不前者实繁有徒,虽经宣传解释终难一致信仰踊跃呈报,其困难一。一般一知半解者流不明本党政纲,或疑调查土地尽将收归共有,或谓照价重征赋税,其影响阻碍调查工作不浅,其困难二。人民识字者少,能书者更稀,欲使人民自行填写呈报实属不易,请人代书亦不易得。势非按户问明证明契据代为填写不可,致延误工作时间,其困难三。其他土豪劣绅之阴谋作祟,书吏怂恿障碍进行,知识界之漠视旁观以及各机关之缺失协助,其困难四。”(118) 田氏所言大致反映了其时的实际情形。

反观江宁实验县,则自成立之初对于县政即有整个计划,其有关土地的工作主要是土地调查、办理土地陈报、整理预查册、筹备土地清丈、筹备土地登记和经界标划。

土地调查主要包括县境内荒地面积及种类的调查、全县土地分配状况的调查及全县主产及副产物的调查。关于境内荒地,据江苏省陆地测量局统计,江宁县全县面积有340余万亩,税田概有130余万亩,除去不能垦种的,至少有几十万亩是荒田。(119) 村野之间可垦而未垦的荒地也是到处都有。江宁县位于首都附近,人口稠密,耕地本就缺乏,地价因而也较贵,因此江宁县决定从速进行土地调查,可垦的荒地办理垦荒,不便开垦的荒山僻野实行植树造林。土地调查则主要是为以后土地集中做准备。

办理土地陈报是土地整理工作中最为重要的一环。江宁县赋税向来复杂紊乱,人民负担不重却也不轻。政府因无土地图籍,不明业主,也就不能向业主直接征收,不得不假手于催征吏,而催征吏莫不视此为有利可图之举,大多从中舞弊。因此政府收入既少,而人民负担却仍然很重。据富靖所记,“有有地无粮、有粮无地及粮多地少、粮少地多之弊,粮多地少及有粮无地者,既苦于负担过重,而粮少地多或有地无粮者,则纳税过轻或竟毫无”(120) 。故而江宁县政府视此为当务之急,决定于最短时间内将全县土地查报清楚,以作为将来编造清册、改革田赋的基础。

关于土地预查和土地清丈,前江宁县土地局都曾举办过,只是没有查竣即中止。如前所述,江宁县所属一区与三区已经查竣,其他各区仅查一部分,二区与十区未查。虽然因为先前的土地预查工作方法不善,效率甚微,不足以作为正式清丈及整理田赋的根据,但毕竟有一定参考价值,江宁实验县遂决定对之加以整理。至于土地清丈,江宁县也已有所展开,部分地区甚至已清丈完毕。(121) 且该县已经征收清丈相关费用,遂决定继续征收,另拟从别处筹出一笔款项充作清丈之用,故决定将此项工作继续进行下去。

土地登记是土地清丈完成后的下一步工作,隔了太久不办,自然就会产生土地变迁的情况,难免又要重新清丈。至于经界标划,也是为了解决往日积弊。江宁的区、乡镇之间的经界以往均未划分清楚,所以区、乡镇、村之间往往发生有关界线问题的争执。另外,经界不明,对于土地测丈工作也有很大的妨碍。

以上六项即为江宁自治实验县土地整理工作的初步计划。江宁实验县正是在此计划基础之上,以土地陈报为核心在其县境之内开展土地整理工作。

二　江宁自治实验县土地陈报的缘起、经过及成果

(一) 土地陈报的目的与原则

江宁自改为自治实验县后,新设立的土地科与先前的土地局不同,它不用如先前的土地局般受省土地局限制,享有很大的自主权,成立后其工作效果远胜于前。江宁自治实验县的成立是为了建成一个完全自治的县,而土地整理是地方自治的基础,土地陈报又为土地整理的基础,因此江宁自治实验县土地科成立后首要的一项工作即是举办土地陈报。据江宁自治实验县土地陈报宣传大纲所言,“本县此次举办土地陈报,实为全县土地整理的基本要政。是以保障人民产权,发展农村经济为目的,以后筹备地方自治,举办乡村建设,都是要以这次土地陈报为基础。所以这次土地陈报意义至远且大”(122) 。可见土地陈报确实是江宁县政建设的一大要政。

江宁举办土地陈报的首要目的即是为了整理田赋,以提高政府财政收入。江宁每年十分之九的财政收入都来自田赋,但该县田赋却极为复杂紊乱。其原因就是土地久未清查,经界日形混杂,“或远居飞寄他图,而户籍失真,或贴粮久不过户,而子孙受累,粮串散乱,十九不符”(123) 。不但政府不知某土地属于何人,即使业主本人有时亦不知其土地位于何处,更不用说有关经界、面积的问题,侵占土地的纠纷日益增多,结果形成粮多地少、粮少地多、有地无粮、有粮无地的怪现象。但是政府没有册籍可查,赋税根本无从稽核。江宁县改治以后,虽然将粮柜改为直属财政科管理,且易粮柜主任为中央政治学校毕业的学生,但是这只能消除粮柜上的积弊。政府仍不能向业主直接征收,不得不假手于催征吏,所以催征吏的一切积弊还是无法彻底肃清。(124) 民众负担很重,而政府收入却少。

此外,举办土地陈报可以顺带完成土地调查的工作。土地调查主要包括县境内荒地面积及种类的调查、全县土地分配状况的调查、全县主产及副产物的调查。(125) 而土地陈报一经举办,调查工作即可不必另行办理。

因此江宁自治实验县认定整理田赋为当前之急务,而欲整理田赋,则非举办土地陈报不可,并将这一提议提交江宁县政委员会第四次会议议决通过(126) ,决定于“最短期间以最少经费将全县土地查报清楚,编造清册为改革田赋之根据,为正式清丈之张本”(127) 。

江宁此次举办土地陈报的原则,大体上借鉴浙江过去土地陈报所采用过的方法,去其短而用其长。例如,“实在亩数、契载亩数及串载亩数的分别填具”即是新增的项目,不仅方便民众填写,而且声明不究以往的隐匿,浮报隐匿的弊端大为减少。同时,加以变更浙江土地陈报的缺失,如为了防止民众误会而不收土地陈报费用等。具体而言,其陈报原则主要有以下几个方面:以地为纲,查明业主的姓名、住址及土地四至,分区、乡、镇按户编造清册。即确定业主及地籍所在,以此作为征收赋税和确定产权的根据;注意粮户花名、粮额、实在亩数、契载亩数及串载亩数的分别填具,防止浮报隐匿的弊端;查明土地的地目、现在作用及每年收获量,以求得土地利用的合理化。(128)

(二) 土地陈报的机关及经费

江宁实验县县政府设土地陈报总办事处于县政府之内,在区设区土地陈报办事处于区公所内,在乡镇则设乡镇土地陈报办事处于乡镇公所内。各级土地陈报办事处均设主任一人,总管其事。总办事处于4月1日成立,区乡镇办事处于4月10日前相继成立。

县总办事处设主任一人,由县长兼任,指挥监督各级办事处办理全县土地陈报事宜。设副主任两人,除以土地科科长为副主任外,余一人由县政府聘任,辅助主任办理一切陈报事宜。设总指导员一人,秉承主任之命指导全县土地陈报事宜。设抽查员若干人,于抽查期内分赴各指定乡镇,分别抽查。设统计员一人或两人,办理编册制表等事项。设办事员若干人,办理文牍收发缮写校对、庶务、会计等事项。(129)

区办事处设主任一人,由区长兼任,主要负责“分发陈报单及其他印刷品于各乡镇公所,指导并督促所属各乡镇办事处办理土地陈报事宜,解释关于土地陈报之各种疑难,整理土地陈报单并编造土地清册,督促各乡镇查报国有荒地及私有无粮田地”。设“指导员一人,指导并督促所属各乡镇办事处办理土地陈报事宜,审查各项证明文件,解释关于土地陈报的各种疑难,整理陈报单并编造土地清册。助理员三人,秉承主任及指导员之命分赴各乡镇协助并指导各乡镇长及闾邻长办理土地陈报事宜并说明厉行注意各种事项,秉承主任及指导员之命协助整理陈报单及编造清册”。(130)

乡镇办事处设主任一人,由乡镇长兼任,主要负责分发陈报单及其他各种印刷品,指挥各闾邻长挨户为业主办理陈报事项,收集陈报单,调解关于土地陈报的各项纠纷案件,确查并纠正所属各业主填送的陈报单。设填报员若干人,负责挨户发放陈报单并收集陈报单及契据粮串等,指导办理土地陈报各项手续。(131) 此外,土地陈报总办事处随时派员分区巡回指导督促各级办事处办理土地陈报事宜。凡各级办事处职员办理土地陈报所遇到的各项疑难,不能解决时都可以呈请总办事处处理。

江宁土地陈报的经费主要是由附加清丈亩捐项目下开支。根据江宁自治实验县举办土地陈报经费预算书(以4个月计算)可知,其支出经费主要包括支出经常和支出临时两大类。支出经常包括办事处经费和杂费。其中办事处经费21280元,包含薪水7080元、办公费14200元;杂费1300元,主要是总办事处和区指导员的差旅费和预备费。两项合计,支出经常共22580元。支出临时主要是临时经费3019.80元,包含册单费和杂费两项。(132) 将支出经常和支出临时两项合计,可知江宁自治实验县土地陈报总支出经费预算为25599.80元。

(三) 土地陈报的方法与期限

《江宁自治实验县土地陈报办法大纲》第一条规定:“凡本县公有及私有土地应均照本办法陈报。”同时,《江宁自治实验县土地陈报施行细则》第二条规定:“土地陈报办法大纲所称土地系包括田地山荡等一切土地。公有土地系包括国省县市及区乡镇所有土地而言,私有土地系包括公共团体及个人所有土地而言。”可见,凡是属于江宁县的一切土地,无论公私及种类,均须办理陈报手续。(133) 现试分类陈述其陈报方法。

公有土地陈报:公有土地不分田地、山荡及国有荒山荒地,均由乡镇办事处查报。原为私田但因绝嗣无主又无管理人的土地,亦由乡镇办事处查报。但公有田地已有人民开垦的,应由开垦人陈报。

私有土地陈报:私有土地若为团体所有,应由其代表人陈报,但须将代表人的姓名、住址附记于土地陈报单的备考栏中。若非团体所有而为几个人共有,则由关系人共同陈报,如人数过多,其姓名不能尽列于陈报单中,可另纸填具并粘贴于陈报单备考栏中。若土地为个人所有,即由业主用本人真实姓名及现住地址陈报,用祖先名称等陈报的,亦须将现在业主的真实姓名记入备考栏以资参考。(134)

代理陈报:业主如因事故不能自己陈报,可委托代理人陈报,但须附送业主的委托书,并须在陈报单备考栏内记明事由。委托证书由县政府印发并置于乡镇办事处,由需要人到乡镇办事处领用。

并单陈报:同一业主的二丘或二丘以上互相毗连的土地,不管地目相同与否,亦可并作一单陈报。

分别陈报:同一业主土地因道路河川等间隔和地目不同的,以及同一业主土地因地目不同且无正副可分的,虽同在一处,亦不能并作一单,须依照间隔情形及地目项数分别陈报。(135)

至于陈报期限,据《江宁自治实验县土地陈报办法大纲》第二条规定:“土地陈报期限自民国二十二年(1933年)四月十六日起至六月三十日止。”(136)

(四) 土地陈报的过程

1. 宣传及备案

办理土地陈报,任务繁重,事前若不加以宣传,使民众对于土地陈报的意义和手续了然于胸,则进行时必然多有阻力。加之实验县成立后撤换了一批行政人员,如粮柜主任等,这些人难免心怀怨恨,想方设法从中破坏,民众知识程度不高,极易受到煽惑。江宁实验县有鉴于此,除由县政府再三布告并登启事声明外(137) ,特于第二十四次党政谈话会上决定,由江宁县党部组织土地陈报宣传队,下乡宣传,使土地陈报家喻户晓,以便土地陈报顺利推行。宣传日期自四月一日起至四月十五日止,计分六队,队长六人,宣传员六十人,由各区轮值宣传,并订立宣传规则五项,以资督促,而收实效。(138) 其中第一队队长一人,队员十二人,负责第一区宣传事项;第二队队长一人,队员七人,负责第二、第三两区宣传事项;第三队队长一人,队员九人,负责第五、第六两区宣传事项;第四队队长一人,队员七人,负责第四、第七两区宣传事项;第五队队长一人,队员十一人,负责第八区及第九区南部宣传事项;第六队队长一人,队员十四人,负责第九区部分地区和第十区宣传事项。(139) 宣传步骤共分为两步:第一步,由各队长会同该宣传区区长召集区务会议,各队队长及队员全体参加该区务会议讨论宣传事宜;第二步,宣传人员参加区务会议后,即分头分别会同各乡镇长召集各乡镇闾邻长召开乡民大会积极宣传土地陈报事项。

此外,县政府又通令全县各级小学校长、教员及社教机关主任,协助县党部宣传队,努力宣传。(140) 其宣传要点主要是土地陈报宣传大纲所规定的各项内容,包括土地陈报的意义、土地陈报的利益和土地陈报应注意的事项。其内容约略如下:

第一,土地陈报的意义。江宁土地陈报将全县土地,不论其公有私有、有粮无粮、已垦未垦,是田地山荡还是沙滩灶地等,均依照有关规定加以陈报,因此土地陈报结束后,全县将得到很准确的土地面积统计数据。

第二,土地陈报的利益。江宁县土地陈报宣传大纲认为,土地陈报共有四个方面的利益。首先,保障人民产权。因为土地久未清查,私有土地多半疆界不清,因此引发的土地侵占纠纷非常之多。而土地陈报之后,政府有了详尽的册籍,不管是业主远在他乡,还是分割买卖,只须一翻政府土地册簿,便可明明白白。所以办理土地陈报之后,政府明了了全县土地转移的情形,私有的产权便有了确实的保障。其次,减轻农民负担。过去的政府因为征收制度太差,所以收入日趋减少;同时政务日繁,经费的支出反而日增,导致入不敷出,不得不加征各种土地附税,加重了人民的负担。经过土地陈报之后,政府可以有稳定的增加收入,不会加征各种附捐,并且还要尽量设法改良赋税,使其税率简单,这样人民的负担自然就减轻了。再次,发展农林水利。土地陈报之后,政府有了详细的册籍,明白了哪里是水田哪里是旱地,政府就可设法改良这些土地,人民无须花费多少钱就可修浚河流,便利灌溉;同时又可明白哪里是荒山哪里是公水,政府就可发树苗给附近的人民植林,发鱼种给附近的人民养殖。最后,救济农村金融。那时农村小民经济极为窘迫,钱米紧缩。办理土地陈报之后,人民遇有紧急需款的情况时,拿有政府的土地凭证便可向银行钱庄押借,每月只要拿出几厘或一分左右的利息即可。(141)

第三,土地陈报应注意的事项。主要涉及土地陈报的机关、方法,以及陈报填写、陈报日期等应特别注意的几点。(142)

江宁县的土地陈报虽然经过县政委员会会议议决通过,但在事前呈请省政府备案也是不可或缺的手续。可是省政府准予备案的命令却迟迟不发(143) ,后经县政府去函问询省政府秘书处并请速予备案,方才于土地陈报期限已过的7月4日接到省政府准予备案的命令。

2. 陈报

陈报的具体过程是县土地陈报总办事处于各区公所印发土地陈报单,由各区公所发给乡镇公所,再由乡镇公所分给各闾邻长,由闾邻长挨户分给各业主照单填报。县政府于1933年4月15日前印发陈报单,业主接到陈报单,即应将管有土地照单填报,但须每地一纸,并于限定的6月30日前送交所在地乡镇土地陈报办事处审查,但住于城内的业户可径向县政府土地陈报总办事处陈报。

陈报阶段又分为免费期和收费期。免费期为4月16日至5月31日,凡5月31日以前陈报的概不收费。在免费期中,各业户如无特殊原因皆应遵章陈报。5月12日,县政府布告民众,务必尽早陈报,并令各区办事处督促民众尽早办理陈报事项。5月13日,县政府土地陈报总办事处又令各区乡镇函催各大业主依限定日期尽早陈报。5月24日,又令各乡镇办事处对于业户所缴的陈报单详细审查,以防隐漏布告或填报不实。免费期内,各区大体上都陈报完毕,因而都向县总办事处呈报其结束情形,惟第一区59个乡镇中,有万固乡因辖境太广尚未完全结束,东民乡因不住本乡的业户太多,进行稍有迟滞,未能完全结束。(144)

收费期为6月1日至6月30日,6月30日以前不陈报的土地以无主土地论。6月6日,江宁县政府布告各业主在6月30日以前如遇有转移变更等情况仍应领单陈报,并训令各区办事处及乡镇办事处遵照办理。6月8日,各区办事处严厉催促未办理完的各乡镇。(145) 6月15日,布告尚未陈报或陈报不实的业户,务必于6月30日期满之前陈报完毕。倘过期再不陈报,即须按照办法大纲第九条、第十条处理,决不通融展限。(146) (www.xing528.com)

土地陈报单须民众自己填写,但民众知识有限,如果事前没有明确而周详的规定,民众往往不明所以,该填不填或填而有误,且易引起民众误会。江宁的土地陈报为了防止上述弊端的发生,在事前对于陈报单填写方法制定了极为详细的规定(147) ,且于其中夹杂宣传的功能,希望能够避免民众滋生误会,从而勇于照实填报。

3. 抽查

陈报单所填如果与事实不符,那么陈报的意义就大为减退,故而陈报单是否准确实在是一个重要的问题。江宁自治实验县有鉴于此,遂定抽查办法以资改正,派抽查员(148) 若干人于抽查期内赴各指定乡镇分别抽查。查江宁县全县十区,已行抽查的计有第一、二、三、八区(149) ,所报大体翔实。

4. 清册编造

乡镇土地陈报办事处接到业主缴送土地陈报单,即应审查其所报事项,并汇送区土地陈报办事处。区土地陈报办事处则应于规定期限内将所管区域内的陈报单汇集齐全,按户编造清册,并呈报县政府查核。土地清册的编造必须等陈报完毕,陈报单汇齐以后才能开始。但各乡村总有迟迟不陈报的土地,因此6月初,各乡镇将免费期内的陈报单呈送各区之后,各区即开始编造清册的初步工作,即开始整理陈报单。

6月6日,县土地陈报总办事处令各区办事处应将垦熟之地和向来即属于无粮的荒山荒地坟山宅基分别编造清册。6月27日,又令土地陈报区办事处于7月31日前撤销,各乡镇办事处于7月9日前撤销,也就是说土地清册应于7月31日以前编造完毕并汇送到县,土地清册的编造日期即为从6月1日起到7月31日止的两个月时间。清册又可分为两种,一为垦熟地清册(各区称为土地清册),一为宅坟荒地清册。各区因为时限关系,都抓紧时间赶造清册,首先着力的即是垦熟地清册。除第十区外,各区垦熟地清册皆于7月31日以前汇送到县,宅坟荒地清册皆于8月中汇送到县。业户在编造清册之后方始陈报或编造遗漏的,又都有补遗清册,并于8月中补送到县。(150) 此外,江宁县对于土地陈报清册的编填亦规定了详细的方法。(151) 以上即为土地清册编造的大略情形。

(五) 土地陈报的成绩、纠纷及善后工作

江宁自治实验县举办土地陈报的主要出发点是为了整理田赋以确定政府经费收入,并以此作为政府全部建设与行政的费用。为达到这一目的,江宁土地陈报的着眼点在于找清田地的所在地、所有者及其住址,以便此后政府可以按地索赋。

此次土地陈报大体上于预定期限内办理完毕,江宁县办理土地陈报自4月15日开始,至6月30日停止,为期两个月有余。7月,各乡镇均能先后将土地陈报清册编填完毕,且土地清册中的业户姓名、住址、粮户花名、田地亩数、坐落图名及地目等要项,均能记载详明。至8月中旬即根据此种清册制造税册,再制粮串,下半年开征时只要添设分柜,民众即可直接向柜缴粮。催征吏只负催征之责,不得代收钱粮,借催征吏之手征收的一切积弊均可以免除,政府收入可以有所增加。

江宁此次土地陈报大体上进行顺利,且所费并不多,仅两万四五千

元(152) ,究其原因大体不外乎如下几个方面:第一,组织完密及布局周到,江宁县此次土地陈报主要利用原有地方自治机关,用人谨慎且不兴师动众,仅仅添加少数指导员及办事员,其余均调用原有机关人员,并且于事前周详分配职责,加以组织完密、责任分明,收效自然很高。第二,江宁改为自治实验县以后耳目一新,一般人民对于县政府抱有一线新希望,故而令出即能遵行。第三,不收费用,此点是鉴于以往浙江办理土地陈报的弊端而产生。民众本来就很贫困,江宁此次土地陈报本是为民众利益而举办,如果利未见而先害民,自然容易引起民众反感,乃至滋生误会,不利陈报的顺利进行。另外,江宁对逾期不陈报的土地以无主土地论,奖惩并行,效率大为改善。(153)

江宁县在土地陈报完毕后,对办理土地陈报人员还进行了考成。如7月12日就为各区长记功一次以表彰其督促办理本区土地陈报事宜。此外还令各区长将所属各乡镇长的考核成绩区分等级并制成表格呈报县政府查核,以备奖励。另对于协助办理陈报的地方士绅及努力办理土地陈报的职员,都有相配套的奖励措施。(154)

江宁此次土地陈报虽然成效不错,但也并非一帆风顺,其间也产生了一些纠纷。处理原则主要根据土地陈报施行细则第十二条的规定,即“乡镇接到有争执土地之陈报单时,应派员实地履勘并得召集两方试行和解。其和解不协者,应褫级呈请解决,但已提起诉讼者,收受陈报单后,应俟司法判决确定后办理之”(155) 。土地纠纷大致可分为以下四种:业主与佃户之间的纠纷、业主与业主之间的纠纷、业主与地政机关的纠纷和业主与其他行政机关或公共事业团体之间的纠纷。这些纠纷大体皆按照上述规定处理(156) ,如果还不能解决的,则通过向法院诉讼这一途径加以解决。

除以上各项工作,江宁土地陈报结束之后还有一些善后工作,主要包括无主土地的管理、户折的颁发和产权转移的处理。

首先是无主土地的管理。《江宁自治实验县土地陈报办法大纲》第九条规定,业主若于陈报期限内无故不陈报者,除由该乡镇土地陈报办事处以职权调查填报外,其土地以无主土地论。(157) 对于此类无主土地,江宁县制定了《管理无主土地暂行办法》(158) ,规定无主土地陈报由土地所在的区乡镇公所于土地陈报期满十日内依职权调查陈报,并由就近的区公所进行管理。但无主土地如有佃户耕种,暂仍其旧。

其次是户折的颁发。江宁县在6月18日就曾发布文告,一经陈报结束抽查无讹,即行发给民众户折凭以执业。(159) 7月11日,江宁县又发布文告并附录户折颁发规则。(160) 规则共十四条,关于户折应填充的项目及具体如何颁发规定都很详尽。因有利于保障民众产权,因此民间大多希望早日颁发户折。

最后是产权转移的处理。江宁县照例于土地移转陈报推收规则颁发前,先于7月12日发布有关产权转移的文告,尤其强调业户必须通过附设于县政府的推收所办理有关手续,不得如以前一般托粮柜代办,如有人仍按旧时办法,一律无效。此后,江宁县颁布《土地移转陈报推收分割规则》,共十一条,对于土地产权变更可能出现的各种情况规定甚详。(161) 江宁此次的土地陈报为江宁自治实验县建立以后所实施的基本要政之一,在县政府方面,这次土地陈报的目的是为了整理田赋,进而提高财政收入。(162) 民众方面对于此次陈报似乎也是颇具好感,希望可以早日领到执业凭证——户折,并确定产权。这次陈报尤为民众认可的当是不收陈报费和短粮短契概不追究。(163) 省土地局对于此次江宁陈报虽没有具体过问,但对其经过情形极为关注,且对陈报结果略有存疑。(164) 实际上,尽管江宁此次土地陈报成效甚佳,但也不可避免存在一些问题,如粮户的住址问题。土地陈报单、土地清册上仅有粮户花名一项而无粮户住址一项。业户未必尽是粮户,知粮户姓名却不知粮户住址,将来催征时为一个粮户而寻遍全县业户,其困难不言而喻。

三　地税与契税的征收变革

(一) 实验县建立前的土地税征收

江宁自治实验县建立之前,田赋科则计有43种之多。(165) 田赋附加税目则有征收费、党务捐、公安捐、教育捐、村制捐、自治捐、保卫捐、清丈捐、建筑捐、农业捐、水利捐、防务捐12种。(166)

江宁县原由上元、江宁二邑合并而成,故征收田赋仍设元宁两柜分境负责。县土地局设经征课长一人,受县长及财政局长的指挥监督,责令两柜主任呈缴税款。同时还设立稽征主任一人及稽查员若干人,负稽核责任。元宁两柜各设主任一人,分负两柜田赋征收责任。两柜征收主任之下又设管册员、核算员、司串员、司账员、催征吏及督催吏等。管册员的职责主要是保管并清查征册号数及粮户应纳的银数及米数事宜。核算员主要是负责核算银米折合银圆事宜。司串员主要负责凭单制串事宜。司账员则主要是收款。催征吏的职责为下乡挨户催告。督催吏则是督促催征吏加紧催征工作。(167) 征收手续则包括以下五个步骤。第一步,制造征收册及串票。由两柜征收主任负责于开征前两个月内预备齐全,先由稽征主任核收登簿,送印后妥为保管。第二步,完纳。粮户赴柜完纳后,即于依额实收后,立时制给印串为凭。第三步,催告。粮户有不按期完纳的,由催征吏下乡挨户催办,经催告后仍不完纳的,由局填发传票勒限完纳。如经两次传催并无正当理由而逾限仍不完纳,可以发拘票勒令到局完清。第四步,稽征办法。稽征主任及稽征员对于两柜裁取印串时,应注意监视并于裁串簿内核明盖章。遇有不符情况,立即纠正。第五步,解款办法。两柜征收主任应各于每日将本日实收各项数目填明日报表一份,先由稽征主任核收盖章,连同现款及缴款簿送由会计主任点收。会计主任点取前项缴款,登入总账,后随于缴款簿内盖章证明。留表一份,备过分账。将缴款簿及余表一份送由课长转呈局长核阅后,发还原簿,留表备查。两柜征收主任,每月满五日,即将本月共收实数填具月报表转呈局长核阅。(168)

田赋收入为各种收入之冠,其重要性不言而喻。江宁鱼鳞册因迭经变乱,久已散失。因此政府向民征税不得不借世代相传的催征吏之手,而催征吏因为政府无册可稽,便私行造册,秘藏不泄,视同法宝,且传之于子孙,以致积弊日深,重而难返。其舞弊情形约略可分为以下几种。

第一,收款不制串。催征吏原来只负责催征责任,不得代收税款。但江宁乡间无分柜设立,乡民离城甚远,投柜完纳不免有往返之劳费,时间钱财都有浪费,因此多乘催征吏催征之时,托其代为缴纳,以图省事。而且到柜缴纳,非一次缴足不可,代缴反而可以通融。由此催征吏摇身一变而为收粮吏。时间既久,粮户积习相沿,不重粮串而凭粮,而凭催征吏的信用,催征吏则一经收款,决不再催。催征吏便利用不索粮串这一点,任意蒙混,上下其手。政府明知其弊却无可奈何,因为欠户的姓名住址无从查索。粮户托催征吏代缴本是为了省事,并无他意,渐则串通胥吏,隐匿新垦,以多纳少,更加倾向于代缴方式,而对于印串的重要与否、法律上地位确实与否不甚关注。(169)

第二,豪强包粮。豪强不但自己不纳粮,而且还倚势包粮。催征吏自知营私舞弊,恐被告发,不但不敢向其催索,反而按年奉送粮串。强者不仅不纳粮,而且以纳粮为可耻。而弱者除正税外,又有其他负担,催征吏多将豪户钱粮摊于弱户身上,催征吏所得甚至超过豪户所欠。

第三,经征课长、征收主任与催征吏等胥吏朋比为奸。催征吏本对粮柜主任负代收代缴责任,并规定每十日或五日为一卯,每逢卯期,各催征吏到柜应卯,由经征课长规定比额,交柜主任照额严追缴足,其距比额过远,则由柜主任将吏带到机关严加拷打。久而久之,催征吏在其压迫之下不敢违抗,于是相互朋比为奸。而柜主任对催征吏收款多而制串少,对县政府则制串多而缴款少,前者短给粮串,后者短缴粮款,对外榨取一层,对内又侵蚀一份。但粮串向由财政局或县政府保管,每日有日报表可查,如缴款之数与粮串上所载之数不符,柜主任无法推搪,其弊立见,因此非与经征课长以及其他有关人员共同作弊不可。

以上列举仅为田赋舞弊情形的几个方面而已,其实际舞弊情形远不止于此。(170) 其他如因税目繁杂,附加名目甚多,计算手续繁复,胥吏借此敲诈等,不一而足。而通过中饱土地税为生的至少有三千人(171) ,因此大部分钱粮收入没有进入政府财政收入,而地方政府又急于举办事业,政府财政于是日渐困窘。针对这种情况,江宁县政府也相应采取了一些除弊办法。但针对土地税的除弊想要治本唯有清查粮户及丈量田亩,另造土地清册;治标则不外铲除征收人员的中饱私囊。民国二十一年(1932),江宁县财政局曾实行了一些治标的方法(172) ,略有成效。但这些办法只能最大限度地减少中饱私囊,并不能从根本上改变这样的局面。江宁田赋弊端因而与日俱增,主政者虽欲革除其弊,但改革始终效果有限。究其原因,主要有以下三个方面:第一,过去主持财政的官员不能免于钱财的诱惑,粮柜于其新到任时便以金钱“运动”,其受了贿赂,便动辄倡言田赋改革如何之难如何无法办理,以推卸责任。这并非改革真的不可行,而是主政人员自身即不大情愿变革。第二,过去地方政府缺乏雄厚的财政基础作为改革后盾,因为要改革田赋积弊必须摒弃现有的粮柜和催征吏等人员,但此等人员一旦撤去,征收在短时间内必然陷于停顿状态,如果政府不能预先储备相当的财力以充当此短时间内的行政经费,则改革之后政府自身要维持下去都会感到极大困难。此外,江宁田赋因历年来的积弊导致政府的剩余收入异常短绌,几无隔宿之粮。因此历任主政者虽抱定改革决心,也拟定了种种切实可行的方法,但因为顾及上述的苦难都不敢遽行变革。第三,即便有一两个排除利诱、预筹经费冲破上述难关以图改革的主政人员,其也往往在改革未成功时即遭免职或调往他处,而继任者又不能继续其变革之策,以至前功尽弃。(173)

(二) 实验县建立后的土地税征收

江宁自治实验县建立后,鉴于以往江宁田赋税则繁杂、附加名目繁多、征收手续繁琐、经征人员容易从中舞弊等种种弊端,在土地税征收方面推行了一系列新举措以改变往日局面,主要表现在统一科则、重造土地清册及改造串式、整顿征收机关、勘报灾歉办法、征收考成五个方面。

1. 统一科则

为了改变田赋科则名目繁多的状况,江宁实验县特意拟定了全县田赋科则与税率统一办法草案。其内容大致如下:“全县田赋所有忙银芦课等项名目应自二十二年度(1933年)一律废除,改称地税。本县地税征收仍照原有银米科则折合国币,其正税税率,银以每两2.05,米以每石70折算。前项米折应并入银科则统收,所有银米折名目应一律废除。本县地税项下各项附税不论按两按石及按亩征收者,均应依照原额并入正税统一征收。本县田地等则及每亩税率应按原有科则重新折算,其折算方法另表规定之。本县地税照原有银米科则折合国币时,一律暂以分为单位,分以下用四舍五入法。”(174) 根据这一田赋科则与税率统一办法和江苏省财政厅所颁的田赋科则统计表,江宁县财政科将全县田地统一分为三等九则,其具体税率也有统一规定,(175) 过去所有科则一律废除。

2. 重造土地清册及改造串式

江宁县鱼鳞册早已遗失,现在该县土地陈报已经结束,虽然结果并不完全准确,但毕竟有一定的参考价值。江宁县即以此为依据,以简明易于核算为原则,重造土地清册。同时,对串票格式也进行了改造,如通知单正面载明该业主田地的等则,背面载明纳税须知及税率一览表,任何人接到串票都可核算明白自己要缴纳多少赋税。

3. 整顿征收机关

江宁自治实验县新的地税征收机关分总征收处与分征收处两种。原有的元宁两总柜被合并为一总征收处,并斟酌辖地情形,参照成例,设立若干分征收处。

总征收处设征收主任一人,总稽查员一人,督征员一人或二人,管册员、管串员、收税员若干人,催征警若干人。征收主任由县政府财政科经征股主任兼任,并受县长、科长之监督指挥,负全县地税征收的完全责任。其职责主要为“督促总分各处征收人员分掌各主管职务,督饬编造地税清册,督饬编造征册及串册,督饬催征,保管地税册籍簿处,综核各项簿记,稽核总分各处所辖区域内完欠数目,稽核总分各处征起税银,逐日列表缴呈备核,督察各处,考核所属人员之功过”。总稽查员受科长、主任监督指挥,稽核全县地税征收事务。督征员受总征收处主任监督指挥办理下列事项:“编造地税清册,监算税款并核制串票,办理每年开征事务,督催欠完粮户,查察业户有无匿粮情形。”管册员负责保管征册,填载征册内业户完欠等项。管串员负责保管并制串票及其他各种截串统计。收税员负责验收税款并分级账簿。催征警专门负责下乡传催各业户完粮纳税。(176)

分征收处设分征收处主任(一人)、征收员(包括管册员、管串员、收税员)、监征员(由各处管境内的区长充当)、督催员(由各处所辖境内的乡镇充当)和催征警。除分征收处主任须将逐日征起现金列表,按期解缴总征收处外,其他所属职员的职责与总征收处的职员大致相同。(177)

与之相应,田赋征收手续也做了相应变更。第一,县政府应于每期开征之月将开征日期先行布告。(178) 第二,各级征收处应于每个年度开征前将业户通知单印发区、乡镇、村里长转发各业户。如开征期紧促不及分发时,应由县政府印发布告将地税科则税额及其他业户应注意事项详明开列,分贴于各区、乡镇公所,于征收处前竖立木牌供业户查览。第三,各级征收处门前应设立问讯处,派员专司其事,凡业户对于科则税率等项有未明了处前往询问时应详细答复之。第四,业户在后述承缴税银之值年完粮纳税时,其完纳手续如下:业户持通知单赴处者,由收税员照单验收税款,并将单送由管册员核对。管册员应将通知单或收税单送请督征员核明无误后,通知管串员截发串票,由收税员发给该业户收执通知单或收税单,均暂存管串室。(179)

此外,凡由一乡或数乡公正业主数人或十余人连带负责轮流值年,承缴该乡或数乡应征地税总额者,应于每个年度开征前一个月呈请县政府核准。具体情况如下:“业主呈请轮流值年,准予承缴税额者,应符合下列条件,数业主或十数业主合计财产应占承缴区域内田地总额十分之一。呈请承缴税额之大地主,须身家清白,热心公务,在地方毫无劣迹者。业户承办时须出具本人履历表及缴款切结,连同半身四寸相片一张缴承核验。”(180) 业主轮流承缴税额,应于期限以前将承办区域内所有业户应完税银先行汇集齐全,届期由值年赴总柜缴纳完讫。各义图(181) 值年如至每届结束时不能扫数缴清者,其欠应由图内各业主连带负责垫缴,一面将所欠花户开单呈请县政府提传押追。

4. 勘报灾歉办法

田赋出自农田,农田收成之丰歉,直接影响税收之多寡。历来政府为体恤民众困苦,如遇灾伤,即派员履勘蠲免田赋。所谓秋勘即是指此。江宁自改治以后,县政府即依据中央及省所颁发的勘灾报歉条例,并参酌该县特殊情况订定了县境勘报灾歉办法。其内容大致如下:

第一,办理灾歉期限。8月末为呈报灾歉截止限期,9月10日为造册送县核定分数限期。第二,受灾业户应依照规定期限将其受灾田地及受灾情形填写陈报单,呈由乡镇长核查,并签注意见汇呈区公所,由区长逐户查核后填造清册,于9月5日前送呈本府核办。第三,县政府接到各区灾册后,应立即派员实地履勘,将各区区长、乡镇长拟定的收成分数切实审核,并加具意见呈请核定年成。第四,受灾业户应遵本办法规定期限陈报灾歉,一律不准逾限补报。委员履勘时,限在割田禾以前,否则无从证明,以无灾歉论。各委员不准会同各区乡镇长凭空悬拟分数,违者同舞弊论。第五,受灾歉各区分数,经县政府迭册呈请县政委员会核准定案后,立即由县府出示布告。受灾歉各区核减分数,分区公布俾众周知。第六,为预防流弊起见,勘报灾歉不准使用剔荒征熟或全县普减之法,应以受灾轻重为标准,如某区受灾歉重者完粮纳税几分,某区受灾歉轻者完粮纳税几分,各区分数核减后则就一区内平均普减之。但区内如有某乡某村田地若干亩颗粒无收,应予全数蠲免者,由委员履勘属实后,需提出呈报请示另案办理,不在普减之列。第七,受灾区域核准定案后,应由县政府财政科负责督率经征人员在地税执照上按区加盖减成戳记,不准遗漏。县政府随时派员抽查,倘敢阳奉阴违,定将该管地税经征人员斥革严办。各灾户乡镇长、区长、履勘委员如有舞弊情形事,一经发觉依法严办。(182)

5. 征收考成

田赋向来是政府收入的大宗,清朝制定征收田赋,奏销有限期,考核有分数,经征督催有责成,奖叙议处有完例。立法甚详,处分甚严。民国以来,虽曾由财政部颁布征收条例,然实际考成上,时生流弊,影响政府收入。江宁自改治以后,于所订经征地税规则第五章规定征收人员的考核标准。其大要如下:

第一,每年征收年度届满后,总征收处应于一个月内将全年第一、二两期地税已完、未完实数及附近三年实完分数,扣除灾荒蠲缓,汇造收入及比较总册呈报县政委员会核查。其未完实数限年度届满后六个月内扫数追户缴清。第二,总分各处主任及经征人员的奖惩办法如下:照应征额全数起征者由县长呈报县政委员会酌给特奖;照应征额征起在九成以上者免予征处;照应征额征起不及九成者,总分处主任酌予记过一次,其余经征人员分别考核撤换。照应征额征起不及八成者,扣总分处主任10%应给薪额,扣其余经征人员5%应给薪额。照应征额征起不及七成者,总分处主任及其经征人员即行撤换。前项应征额总征收处人员以全县计算,分征收处人员各以起辖区计算。(183)

通过以上种种措施的施行,江宁的田赋积弊在一定程度上得到扭转。据统计,江宁的额征税银每年在100万左右,但江宁实验县建立之前,每年实征额往往不足此数,有的年份甚至仅有一二成。但在土地陈报之后的1933年,江宁县额征税银在110万元,最后的实征数为90余万,大大高于往年,而其情况的改善正是基于江宁县实施的田赋征收变革。

在实施田赋变革的同时,江宁自治实验县对契税的征收也进行了整理。江宁的契税征收一直沿用旧制,与实际情形早已不相适应,不仅征收手续很不妥当,而且税率很重。江宁县以往征收契税的税率为卖九典六,后又增加各项附加,卖契达到每百元征十四元二分五厘,典契则征到十元三角七分五厘,税率太重,人民多隐匿不报,遂使得税收日益短绌。江宁县改治后,特意修正契税章程,颁布了《江宁自治实验县征收契税暂行章程》,减轻税率,恢复原来卖九典六的旧制,将一切附加一律免除。(184) 经此改革,每年的契税收入增加到原来的两倍多。