江宁自治实验县：初步建设与发展展望

一　江宁自治实验县的建立及其行政组织

(一) 江宁自治实验县的建立

1928年,国民党结束了长期的军阀混战局面,完成了国家形式上的统一。新政权的建立也意味着国民党治理中国的开始,20世纪二三十年代的中国,农村破败,迫切需要变革,而国民政府同样面临在乡村社会构建合法性的问题。北伐结束后,国民政府的权力实际上只限于沿海、沿江的江苏、安徽、浙江等省,国民党的权威遭到中国共产党、国民党地方实力派、日本三个方面的严重挑战。(33) 更为重要的是,国民政府的统治根基主要在城市,对农村的实际控制力则相对薄弱,江宁实验县的设立无疑正是国民政府向乡村社会渗透的努力和尝试。

孙中山早就提出过以县为单位的地方自治的构想,他认为,“建设之事,当始于一县,县与县联,以成一国,如此,则建设之基础,在于人民,非官僚所得而窃,非军阀所得而夺”(34) 。这是国民党人对地方自治的早期构想,而程方在《中国县政概论》中有一段简明扼要的描述,大致可代表时人对县政的基本看法:“何谓‘县政’?简言之,即是‘基点政治’。‘基点政治’又何解?就现实的政治属性而论,析其性能,约有两端:第一,以政治区域言,自来我国地方制度皆以县为最低层的行政单位,今后则为自治单位;第二,以政治组织言,县政府为最下级的行政机关,今后则为自治机关。其上层的政治区域——省及中央,与其上级的政治组织——省政府及中央政府,皆以县政为基础,凡关于国家政治设施的原则和政策之决定,多发动于中央,递及于省,而达于县,这是‘发自上’;而一切政令推行的责任,则皆分寄于各县政府,而实施于一般民众的里层,这是‘起自下’。而‘起自下’的意义,即是国家政治之‘基础的作用’,亦即‘基点政治’之性能的所在。”(35)

基于这样的认识,国民政府“深觉民族国家的复兴大业,应从‘庶政’改革入手,而改革庶政的基础,是在于为‘政治骨干’的县政建设。所以,二十一年十二月间,内政部举行第二次全国内政会议时,就认定县政改善为当今之急务”(36) 。1932年12月,国民政府第二次全国内政会议在南京召开,并通过了《县政改革案》。(37) 1933年2月,江宁自治实验县成立,实验期为四年。

(二) 江宁自治实验县的行政组织

江宁在改为实验县之前,被江苏省政府按照区域的大小、事务的繁简、户口和财政的多寡定为江苏省一等县,但此时县政府的行政组织与其他县并无不同。通过前后行政组织的比较,我们当可看出江宁自治实验县行政组织的特点。

江宁实验县建立之前,县政府设县长一人,并于县长之下设秘书一人,第一科、第二科科长各一人、科员八人,事务员一人,雇员六人。县政府在省政府指挥监督之下处理全县行政、监督地方自治事务。在不抵触中央和省法令范围内县政府可以发布县令,制定县单行规则。县长职权则为综理县政并监督所属机关及职员。县政府下辖公安局、财政局、建设局、教育局、土地局。公安局掌管户籍、警卫、消防、防疫、卫生、救灾和保护森林渔猎等事项;财政局掌管征税、募债、管理公产和其他地方财政事务;建设局掌管农矿、水利、道路、桥梁工程等各项公共事业;教育局掌管学校、图书馆、博物馆、公共体育场、公园等公共设施及其他文化社会事项;土地局掌管土地测丈、登记、调查转移及厘定境界等事项。(38)

江宁实验县建立后,一改旧制。江宁实验县县政府虽然在名义上仍隶属于江苏省省政府,但实际上负直接指导与监督责任的却并非省政府,而是江宁县政委员会,省政府若有例行文书下达江宁实验县县政府,亦仅仅供其参考,至于该县政府实际上遵行与否,省政府并不过问。江宁实验县县政府一切建设大计与县单行法规条例的制定,只须经县政委员会议决或核定即可,县政委员会委员由省政府任命若干人,共设正副委员长各一人,其委员有顾祝同、陈果夫、叶楚伧、陈立夫、罗家伦、余井塘、张道藩、李范一、吴挹峰、梅思平共十人,顾祝同、陈果夫分任正副委员长。县政委员会直接指导监督县政府,县政委员会所有决议案均交县政府执行,同时由县政府呈请省政府备案。(39) 故而江宁县政委员会才是江宁实验县县政府的最高设计机关。

县政委员会之下则为江宁自治实验县县政府,内设县长一人,秘书二人,并裁撤原先各局,于县政府内分设民政、财政、教育、建设、公安、土地六科。县长梅思平是中央政治大学政治系主任,其他各科科长、各股股长也大多是政治大学的教师或毕业生。(40) 此外还有公产公款保管处、警士教练所、农业改良场等附属机构及县政会议、区长会议等。县长的选任据《江宁自治实验县县政府暂行组织条例》第二条的规定,由县政委员会推选省政府后加以任用。县长的职权主要包含以下几个方面:“综理全县行政,监督地方自治事务之职权,得以县政府名义发布县令并经县政委员之核准得制定县单行规则,县长得任免各科科长聘任专门人员及雇用办事员及书记之职权,县政府设秘书二人,由县长委任之,其科长秘书之任用,须呈报省政府备案,县长对于所属人员执行奖惩之职权,为县政会议及区长会议之主席。”(41)

此外,实验县对各科室的组织及职权亦有很明确的规定。首先是秘书室。秘书室设秘书二人,协助县长处理政务及办理不属于各科的事务,负责文书、衣服办理事务。下设收发室及庶务股,前者主要是收发文件,每日填日报一份呈送秘书核阅;后者则受秘书室的监督指导,办理庶务事宜,该股设主任一人,办事员二人,书记一人。(42) 其具体职责:“关于县长交办机密函电,关于县长交办经要文件,关于审核文稿事项,关于会议记录事项,关于印信典守事项,关于法规编审事项,关于收发文件事项,关于档案保管事项,关于文电校对事项,关于本府职员考绩事项,关于人士登记事项,关于庶务事项,关于其他不属各科事项。”(43)

民政科设科长一人,秉承县长之命,指导监督所属各职员,办理各科一切事务。该科下设民政(地方自治股)、社会行政二股,每股设主任科员一人,并根据事务的繁简酌情设立办事员、书记若干人。该科同时还设有观察员二人,秉承县长命令,视察全县区政、社会状况,兼任调查案件事项。至于具体职责,民政股主要为“关于区政事项,关于保卫事项,关于人事登记事项,关于选举乡镇闾邻长及督促训练事项,关于户籍调查事项,关于自治区域之划分及变更事项,关于视察区政报告事项,关于乡区镇长考核奖惩任免事项”。社会行政股则为“关于宗教及礼俗事项,关于保存古迹古物事项,关于育幼养老济贫救灾等事项,关于国籍得丧及变更事项,关于集合结社事项,关于粮食储备及调节事项,关于纠纷调节事项,关于褒恤事项,关于监督慈善团体事项”。(44) 同时规定每月必须召集科务会议一次,必要时则可由科长临时召集。(45)

财政科亦设科长一人,下分设经征股及会计股,该科所管事务较为繁杂,因而组织也较为繁杂,所用人员也较多。经征股设主任一人,下设科员、办事员、书记若干人,另设粮柜征收主任二人,监串员二人,杂税征收员一人。该股具体职责:“关于赋税之征收事项,关于赋税之整理事项,关于税收之核算事项,关于税捐表册之编造事项,关于县债之募集事项,关于本股文件之撰拟事项,关于本科不属于他股之事项。”(46) 同时关于该股人员具体的职权也有极为详细的规定。主任一人,秉承县长、科长之命指挥监督所辖各职员,综理经征事务。科员二人,一人掌管契税与其他制定事项,另一人掌管各股文件的撰拟保管及其他指定事项。办事员一人,掌管该科文卷的收发及其他制定事项。书记一人,专司缮写校对及其他事项。管卷员一人,专司卷宗的保管与整理,并兼任书记职务。粮柜征收主任二人,一人为元柜主任,一人为宁柜主任,专管地税的征收并督促所属经征催征各员役催缴税款、计算比额及其他事项。监串员二人,专司串票保管并照章造表及分类整理等事项。杂税征收员一人,佐理杂税的正税事宜。(47)

会计股亦设主任一人,秉承县长、科长之命指挥监督所辖各职员,综理股务兼办稽核事宜。簿记员二人,一人掌管传票分类账及收支明细表之编制,一人掌管记账总账及各种报告表册的登制并保管传票。出纳员二人,一人掌管现金出纳,一人掌管库存表现金出纳账登制及有价证券的保管等事项。稽核员一人,掌管文件单据及各种报销表册的审核事宜。该股具体职责:“关于本府预算决算之编造事项,关于本府会计规程、会计科目及会计方式之订定事项,关于本府财政报告之编造事项,关于现金出纳之点验及登记事项,关于现金契据及证券之存管事项,关于本府及附属机关决算之审核事项,关于本股文件之撰拟事项,关于本股之其他事项。”(48)

公安科暂分警政、司法、勤务三股,各置主任一人,外置办事员及书记等若干人。县政府为防剿盗匪、巩固治安起见,特编有保安警察队,另为执行特种警察任务,特设特务警察队。保安警察队以总队为单位,总队管辖六队,每队管辖三班,每班设长警十名。总队设总队长一人,总队副一人,每队设队长一人。每班设警长一人,一等警士一人,二等警士一人,三等警士七人。总队部设特务长一人,文书员一人,每分队设特务员一人。特务警察队以队为单位,队设队长一人,管辖三班,每班置警士十名。每班设警长一名,一等警士二名,二等警士三名,三等警士五名。队设特务员及文书办理日常事务。至于公安科的具体职责:“查户籍、警务、消防、防疫、卫生、救灾、保护森林渔猎等事项。”(49)

建设科设科长一人,下置工务、实业二股。各设主任一人,并设有技术人员、办事员及书记等若干人,其组织较先前的建设局更大。其主要管理范围为农矿、森林、水利、道路、桥梁、建筑、公用事业、合作事业及农工商行政。(50)

教育科设科长一人,秉承县长、科长之命指挥监督所辖各职员办理该科一切事务,下分设三股,分别为学校教育股、社会教育股、视导股,分工各有不同。具体而言,学校教育股的职责主要为“初等教育及中等教育之计划及实施事项,学校之设立及变更事项,有关法令之执行事项,学区及校区之划分事项,各级学校课程之查核事项,各级学校编制及组织之核定事项,学校假期变更之审核事项,教材审核事项,学校经费标准之订定事项,教师登记及检定事项,学校行政人员之奖惩任免事项,教师之奖惩任免事项,教师进修事项,私立学校之管理事项,私塾管理事项,学龄儿童之调查事项,学校训育事项,捐资兴学之奖励事项,全县教育效率之测定事项,其他关于学校教育事项”。社会教育股的职责为“民众教育之计划与实施事项,公共体育场运动会及其他民众健康教育事项,图书馆及民众阅书报社等事项,民众公民教育事项,民众生计教育事项,民众家事教育事项,民众礼俗改良事项,民众休闲教育事项,公园事项,科学馆及博物馆等事项,特殊教育事项,感化教育事项,其他关于社会教育事项”。视导股的职责则主要为“各级学校及其他教育机关之视导事项,视导方针及目标之决定事项,视导时间及区域之分配事项,视导表格之调制事项,视导历之拟定事项,各区辅导员会议之参加事项,筹划及建设地方教育之一切改进事项,各级学校及其他教育机关服务人员之成绩考查事项,新添学校地址之调查事项,添设学校之决定事项,考核各级学校及其他教育机关之经费事项,调查并处理各级学校及其他教育机关所发生之纠纷事项,私塾之视导事项,各种教育统计材料之搜集事项,其他关于视导事项”。(51)

土地科下设测丈、登记二股,另因办理土地陈报,特设立土地陈报处,其职责主要为“土地调查、土地测丈、土地登记、厘定经界等事项”(52) 。

各科之外,县政府还设有警士训练所和农业改良场。警士训练所以改进警务为宗旨,设所长一人,副所长一人,教务主任一人,总队长一人,队长三人,教官事务员及书记若干人。具有以下资格者均可投考,即“高级小学毕业或有相当程度者,年龄在二十岁以上二十四岁以下者,身体健全并无不良嗜好者,身长在五尺以上者,未受刑事之宣告者”。教练科目主要有三民主义浅说、警察要旨、警察法令、违警罚法、勤务要则、刑法大意、侦探要义、户籍法、自治浅说、精神讲话、军事学摘要、兵操等。教练期间,该所暂定为四个月,期满即举行毕业考试,成绩合格者即分发县内各警察机构服务。(53) 农业改良场设场长一人,场长之下设技术员二人,调查员及事务员各一人。其主要职责:“关于示范培养事项,关于优良种苗之繁殖事项,关于民办农林蚕桑渔牧等事项之指导事项,关于新式农具之推广事项,关于防除病虫害之指导事项,关于农事调查统计及奖励事项,关于农业推广事项,关于协助合作事项之推广事项,关于测候事项。”(54)

以上各科、警士训练所及农业改良场俱为江宁自治实验县县政府开展县政建设的具体操作运行机关。此外,县政府“为求行政措施之允当,行政效率之增进,为集思广益计,乃有各种会议之召集”(55) 。此处主要是指县政会议及区长会议。但这两个会议的决议案仅能供县长采择,并不具备法律效力,故而县政会议及区长会议类似顾问机关的性质。县政会议参会人员由县长、秘书及各科科长组成,开会时由县长任主席。至于区长会议的召集,则主要为了推进地方自治事业。江宁共有十个区,下分295个乡镇,区位于县与乡镇之间,起沟通作用,而区长更是秉承县长之命综理全区自治事务,可见区长在推行地方自治事务的过程中极为重要。区长会议参会人员由县长、各区区长、民政科长、民政科地方自治股主任、视察员组成,开会时亦由县长任主席。(56)

综览江宁自治实验县建立前后的县政府行政组织,可知二者差别很大。最明显的差别当为裁局设科,以及江宁县政委员会的设立。一般而言,科之范围小而局之范围大,科之职权小而局之职权大。就组织规模的实际情况而言,现在江宁县政府的科,比此前县政府的所谓局,范围不但未稍缩小,且有扩张之处,而组织较前更加完密,人才较前更加充实。以建设科为例,其下设有工务和实业两股,以前的建设局仅负责现在工务股所辖的事务,而今建设科新添实业股,管辖实业事务,同时农工商诸种事务实亦兼辖。(57) 具体来说,江宁自治实验县建立前后的行政组织的差别还体现在以下几个方面。

首先,前县政府上级机关甚多,虽然隶属于省政府,但省政府各厅均能直接对县行使命令,因此产生不少纠纷。即便法令合理,也往往不能贯彻施行,更有人上下其手,牟取私利。号令不一,确实贻害无穷。实验县成立后,虽然县政府仍隶属于省政府,但实际上直接受县政委员会指挥监督,县政委员会一切决议案均交县政府执行,同时由县政府呈报省政府备案即可,号令得以统一,政令也得以上传下达。

其次,前县政府职权极为广泛,兵差徭役以及革新建设,可谓无事不办,实际上却也无事能办。对于省政府而言,县政府仅为征税机关,县政府的行政经费一向不充裕,每办一事,即须临时筹措,或者增加赋捐,将负担转移到江宁民众身上。现在实验县则既无兵差徭役又无强制严禁之限,专事建设,而且可自行相机度势,因时制宜,效率大为提高。并且田赋收入尽数归县政府所有,经费大为充裕。

最后,前县政府组织相对过于简陋,对于无事不办的县政府来说,机构人员颇嫌不足,实际只有一位秘书和两位科长。至于各局局长,名义上受县长指挥,实际各有后台,尾大不掉。组织既然简单,人才必然也相对较少。县政府的待遇报酬又很简薄,一般人并不太愿入县政府工作。实验县则裁局设科,并置各科于县府之内,分各局之权而集于县长一身,县政府本身的组织亦日渐完备。并且实验县在人才方面大为改观,县长、科长自不用说,即便科员也多是大学毕业,具有专门学识,其详细经历可参见表5。

表5　江宁自治实验县县政府重要人员经历简表

资料来源:田阜南《江宁自治实验县实习总报告》,载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,成文出版社、(美国)中文资料中心印行1977年版,第57067-57068页。

二　江宁自治实验县的人事管理及其运作经费

江宁自治实验县为了推进地方自治事业,在县政府组织上一改旧制。与之相应的,江宁自治实验县对于县政府行政管理人员的任用、管理乃至公文处理都制定了一系列相配套的制度与方法。

(一) 县政府行政管理人员的任用

江宁自治实验县的所有办事人员可粗略地划分为两类:一为公务员;一为雇员,如书记等。其中以公务员为主体。根据1929年国民政府公布的公务员任用条例,公务员任用方法约可分为四种:特别任用(特任)、甄别任用、选拔任用、考试任用。特任无标准可言,其他则皆有标准可循。其中选拔任用为选拔任用有才能且贤德的人,又可分为简任、荐任、委任三种。(58) 如前文所述,江宁自治实验县县长由江宁县政委员会推选,而县长之下的秘书及各科科长则均由县长委任。当时法令对于委任官的任命亦有明确规定,即“曾致力革命五年以上者,在国内外大学或高等专门学校毕业者,现任委任官或曾任委任官经审查合格得有委任官合格证书者,经普通考试及格者”(59) 。而江宁县政府各科科长及秘书基本上是符合以上条件的,可见此种任用方式类似于选拔任用。出于自治需要,县长梅思平是中央政治大学政治系主任,其他各科科长、各股股长也大多是政治大学的教师或毕业生。其重要人员状况可参见表5“江宁县政府重要人员经历简表”,至于总体办事人员状况则可参见表6。(www.xing528.com)

表6　各科现有办事人员一览表

资料来源:胡品芳《江宁自治实验县实习总报告》,载萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,成文出版社、(美国)中文资料中心印行1977年版,第56537-56538页。各科人员除表中人员外,尚有元宁两粮柜管册员25人,公安科督察股主任1人,临时侦缉员1人,度量衡检定员1人,以及其他附设机关之人员,难以一一统计。另秘书室有秘书2人,科员3人,办事员1人,书记2人,监印员1人,校对员1人。

(二) 行政人员的管理办法

任用仅仅只是开端,更为重要的是对这些人员的管理。良性的管理制度可以有效地促进县政建设不断进展,反之亦然。江宁自治实验县以此为出发点,对于县政府所属行政管理人员制定了详细而明确的管理办法,甚至对职员起居生活亦有明确规定。

关于人事管理,江宁自治实验县县政府分别定服务规则九条以资遵守,定考绩规则十一条以凭奖惩。一个机关对于办事人员制定的种种规则是指示办事人员办事的方向,也可作为对于日后的考绩奖惩重要的参考依据。以下即为江宁自治实验县的具体服务守则:“(一) 本府办公时间规定上午自八时至十二时,下午一时半至五时半,并于法定时间向外派员值日。(二) 职员应按时到府办公不得迟到早退。(三) 职员到府办公须亲自在考勤簿上签名,上下午各一次,每次在过办公时间二十分钟内,后则呈送县长核阅。(四) 职员承办文件最要不得过一日,次要不得过三日,寻常不得过五日,如有特别原因须陈呈县长展期。(五) 未发文件各职员应守秘密责任,机要文件即发出后亦须严守秘密。(六) 职员因事或病不能到府办公者,应先期请假。(七) 职员在办公时间内均须守秩序,不得高声谈笑,或做其他有妨工作之行动。(八) 各室科于每星期六应将本星期内工作概况编就报告表二份,一送秘书室转呈核阅,一份存科。(九) 各科科长每月终就各该科职员工作成绩编造考绩表加注考语送秘书室呈县长核阅。”(60)

考绩为管理办事人员最重要也最有效的方法之一,江宁县对于考绩规则亦有明确规定,主要为奖励和惩戒。奖励的目的在于劝其奋发,努力迈进。惩戒则主要是防其懈怠,功能在于消极防弊。二者同时使用则可有效提高行政效率。就江宁县而言,奖励分为嘉奖、记功、加俸、晋级、升用五种,凡符合下列条件者均得受奖励,即“工作勤劳著有成绩者,对于主管公务办理敏捷无积压迟延者,半年之内未曾请假且无迟到早退者”。惩罚分为申诫、记过、减俸、降级、免职五种,凡是有以下过错者均要受惩罚,即“故意违反命令者,玩忽公务者,败坏本府名誉有据者,一年之内事假超过一月、病假超过两月者,违背本府暂行办事通则第十四条至第十九条者”。(61) 考察日期每年分为两次,六月、十二月各一次,且每个年度内晋级及升用者每人不得超过一次。(62)

至于职员起居,本是个人私事,各人习惯自有不同。但对于江宁自治实验县的办事人员来说,这种自由必须受到县政府有关办事规定的限制。江宁自治实验县县政府对办公时间和办公时的行为有着种种规定,县政府工作人员遂不得不据此调整私人生活。规则不立,奖惩不明,自然容易产生弊窦,乃至百政荒废,而今江宁自治实验县则立规则、明奖惩。如此,办事人员在实际工作中既有规则可循,而成绩好坏又有考绩在后,行政效率与以前相比确实在很大程度上得以提高。

除以上规则,江宁实验县对于公文处理、请假、财务管理、赋税征收等具体事务也都有很详细的手续规定,详述如下。

公文处理程序及手续。根据不同性质,文件分为普通文件和重要文件。普通文件有县长交办的,也有外来文件。来文有须存档的,也有须复文的。简略而言,其公文处理程序大致如下:(1) 外来文件由收发拆阅摘由送交秘书室分配,后转送各科办理;(2) 收发室收到机密或紧要文电后,应立即送秘书室;(3) 秘书收到机密或紧急文电后应即翻译或拟办送呈县长核阅;(4) 重要文件由秘书撰拟例行文件,分科拟稿事件涉及两科以上者由各该科会同拟稿;(5) 撰拟各项文件由拟稿人盖章或签字;(6) 各科室指定职员兼理收发文件并置簿登记;(7) 文件送发后应将原稿连同附件分类编号归档,如须调阅应填卷单,归还时应收回原单。(63)

请假手续。县政府办事人员因事或因病不能到县府办公,应先期请假。请假时应填写请假单呈请长官批准,各科室办事人员请假时间在半日内的,由该科主管长官批准;半日以上的,由该主管长官转呈县长批准并须呈验证明文件。若秘书和科长请假,则均须呈请县长批准,时间在一月以上的须呈报省政府备案。办事人员如因在办公时间事出紧急未及请假先已离岗,仍需将请假单及证明文件补呈主管长官或县长批准。办事人员请假,因特殊事故于期满后仍不能销假,必须呈请续假,但以一次为限。(64)

财政管理手续。江宁实验县县政府的财务管理主要由财务科的会计股负责,其具体手续如下:“凡首府款项的公文单据经稽核员审核后交簿记员制作传票。传票经稽核员审核后,交由出纳员收付款项,但收款于必要时得先收后制传票。出纳员凭传票收付款项后,将传票单据随时交簿记员登账并保管。凡支领款项不依照该县政府规定之手续者,一概拒绝付款。账款计算以国币(一元)为单位,小数至分位为止,分以下五舍六入。计算薪水一律以三十日为一月,付款时间定为每日上午八时至十二时,下午一时至四时。会计股审核各种表册书据及一切报销均依照审计部所颁法规及该县政府制定之单行法规办理。会计股审核各种表册单据,于必要时得用财政科名义向各科调阅有关案卷。会计股稽核员得随时稽核各缴款人应解比额之盈绌,并稽核各种经费使用之是否经济。会计股应办之各种报告表册须一律由股主任秉承科长办理。须按日填具工作日记表呈科长核阅。”(65)

赋税征收手续。江宁实验县财政科所征赋税分为地税和杂税,具体由经征股征收。地税征收手续分为自完和代完两种。自完手续为“由管册员按照征册与通知由单核对,并计其应缴数额,通知收款员验收税款。后柜收款员专司截串单及缴簿之填写。监串员根据截串单核发串票。粮柜主任应将征起税款按日缴交会计股,不得稍有稽延。每日上午九时前,监串员应将先日截串单及通知由单汇呈科长或经征股主任核阅,并造日报旬报月报表册。每日上午九时前,粮柜主任应将缴款簿送呈科长或经征股主任核阅,并按旬报告缴款总额。科长或主任核阅后,即将缴款簿发还,并将截串单发交稽核员审核”。地税如由催征吏代完,手续则为“各催征吏应按承催区域向各业主努力挨户催缴。各催征吏应按承催比额每卯如数缴足”。杂税征收手续主要是“验收税款并发给临时收据,检查白契并填写官契,分类登记呈科长或主任核阅后送盖县印,发交官契撤回临时收据,每日将征起税款送交会计股并填具旬报表及月报表送呈科长或经征股主任查核”。(66)

(三) 实验县经费的来源及预算

江宁为农业社会,故而百分之九十以上的税收均出自田赋。具体来说,江宁自治实验县的经费来源有以下六个方面:一是田赋,包括忙银、漕米和带征亩捐;二是契税,包括卖契税、典契税和契纸出售;三是营业税,包括牙税、屠宰税和杂捐;四是地方行政收入;五是地方财产收入;六是中央补助收入。(67) 除中央补助一项外,其他各项皆是固有经费来源。

江宁财政向来紊乱不堪,历来未曾有较正确的预算编制。自改为自治实验县后,江宁实验县开始编制二十二年度(1933)全县收支预算,其主要在三个方面不同于先前的预算:一是根据新制,每年该县税收不必上交省政府,而全用于地方建设事业;二是中央补助每月10000元;三是举办土地陈报,田赋等收入必将有所变更。据江宁自治实验县二十二年度(1933)全县收支概算书提要可知,该年岁入经常为809257.62元,加上中央每月补助10000元,全年收入为929257.62元。全年支出则主要为岁出经常和岁出临时。岁出经常包括行政费、民政费、公安费、教育费、建设费、土地费和财务费,计有606745.20元。岁出临时包括民政费、公安费、教育费、建设费和财务费,计263229.77元。两项合计,全年支出为869974.97元。收支相抵,尚有盈余59282.65元。(68)

三　江宁自治实验县的特殊性及其预设目标

江宁县既名为“实验县”,自然有其特殊之处。具体而言,其特殊性可通过与普通县的比较、与其他实验县的比较来加以考察。

(一) 与普通县的比较

组织职权方面,为了利于县政的推行,江宁县政府的职权范围远比普通县政府大。“必要时并得设立县政建设委员会,集合专家,负调查事实,订定计划,训练人才及实地试验的责任。”“对于中央及省的法令之执行,确认为有碍难时,得自行斟酌变更,但须呈转中央核准备案。应事实上的需要,并得自行制定单行法规。实验区的事权范围,可总括为下列三种:(一) 依法令属于县者,(二) 虽非县之事权而有实验性质者,(三) 上级政府特别交办者。”(69)

经费方面,实验县的经费也远非普通县政府可比。“规定由地方收入款内(国家收入以外之一切省县收入)保留百分之五十以上充之,此所谓地方收入,是以二十年十一月二日国民政府公布之办理预算收支分类标准案内所列举的地方收入各项为限。如果这应留的地方收入数额还不足时,可以呈请省政府酌量由省库补助,其原有之一切附加及苛捐杂税,则应分别蠲免或整理之。凡属于省经营之事业,或具有全省一致性质之试验事业,其经费均由省库筹拨应用。实验区之财政,是要剔除一切积弊,实行公开,并厉行统收统支办法,绝对不许各机关任意分割或挪用。”(70) 据有关统计,1933年江宁岁入经费约有929257.62元,岁出869974.97元,有盈余59282.65元,经费之充足远非他县可比。

(二) 与其他实验县的比较

一般而言,在当时的五大县政建设实验县中,江宁与兰溪为同一类型,邹平、菏泽与定县为同一类型,两者的区别主要在三个方面:

第一,实验的目的不尽相同。“江宁和兰溪是政制的实验,事业的实验,根据现实环境之需要,努力于各种县政的兴革,看新制度新事业之是否可行而有效。而邹平与菏泽以及定县则是哲理的实验,科学的实验。他们心目中先怀着一种理想,同时又不满于现实政治,所以就找一地来做他们的理想的实验。前者重在政制的革新,然后促进其他的革新;后者重在社会教育之改进,然后渐渐使其他的改进。”(71)

第二,实验的推动主体不同。江宁和兰溪认为县政的建设应自上而下用政治的力量去推进。江宁县县长梅思平曾说过,江宁县救济农村的办法主要是利用行政力量、行政组织和技术来促进农村建设。而邹平、菏泽与定县则认为政治的改造,应先启发民智,使其自动觉悟起来解决他们自身的问题,即主张自下而上的进行。

第三,实验的方法不同。江宁和兰溪主要是依靠地方政府的推动,故其办法是“灌注的、强制的、直接的”;而邹平、菏泽与定县则是由民间的社会力量来主导,故其办法是“启发的、感化的、间接的”。

此外,江宁和兰溪虽属同一类型,但二者亦有区别。就职权范围而言,两县均较普通县政府为大,但就二者本身相较,则兰溪不如江宁大。江宁自治实验县组织规程第八条规定“江宁县政府对省政府令办之事,遇有特殊困难情形时,得叙明理由,呈复请予展缓执行”(72) 。这意味着江宁县县政府对于省府章制享有一种无限制的否认权。而兰溪县政府则仍须受现行法规及省厅命令的拘束。经费方面,“江宁实验县尤有一种与众不同之权益,即该县税收不必解交省府,以所有收入尽用之于该县事业是已”(73) 。因此江宁建设经费亦多于兰溪,“二十五年度概算,江宁建设经费共133076元,兰溪则为83238元;二十四年度,江宁为126658元,兰溪则为81318元”(74) 。

(三) 江宁自治实验县的特殊性及其预设目标

江宁自治实验县最大的特殊性即在于它的政治主导性,它的运作主要依靠政府自上而下的强力推动,诚如梅思平所言:“救济农村,必须从经济方面下手,还须要采取大规模的、急进的进行办法,方能有效。然而这终须有行政的力量,办起来方可减少困难。江宁县尽可以利用行政的力量,故救济农村的办法,主要的是利用行政力量、行政组织和技术来促进农村建设。”(75) 而其在具体运作层面所体现的特殊性,诸如组织职权及经费方面的优越性,都是源自于它的政治主导性。以合作运动为例,江宁的合作运动是一场带有浓厚政治色彩的政治主导型的经济运动,具体表现在两个方面:第一,政府主导合作运动的运行,就金融机构而言,无论是湖熟农民抵押贷款所的设立,还是农村抵押仓库的创办,都是由江宁自治实验县县政府主动联络银行界所办理,在运行过程中,江宁实验县县政府在人力、行政、资金等方面予以相当的支援,并从政策上来推动江宁合作社组织的运营;第二,经济运动是为了实现政治目标,乡村合作运动本是为了解决农村经济衰败的问题,而在江宁,合作运动变成了政府重建乡村社会合法性权威这一政治目标的工具。

江宁自治实验县的县政举措是多层面的,既有以地方自治为中心的政治层面的建设,又有以复兴农村经济为中心的经济层面的建设。但前者显然是主要的,江宁自治实验县的政治主导性决定了复兴农村经济的各种举措只是一项政策性工具,它的种种推广和开展必然以政府的运作为中心。而如果说江宁自治实验县的目标是地方自治,显然也是不准确的,因为国民政府还面临在乡村社会构建其合法性的问题。因此在江宁,江宁自治实验县的预设目标是通过改善农村金融、发展农村生产、推动地方自治来加强对农村的渗透,改善基层控制的状况,进而重新对乡村社会加以整合,以增强国民政府在乡村社会统治的合法性。