徐公桥乡村改进区的组织机构优化

一　徐公桥乡村改进会

徐公桥乡村改进会是徐公桥“改进乡村的惟一机关”,“主持改进事业的重要团体”,成立于1928年4月。(24) 关于徐公桥乡村改进会的组织系统,有关记载留下了不同时期的两个图例。最初的如图1所示,后来又进行了重新调整,如图2所示。

图1(25)

图2(26)

徐公桥乡村改进会设立及机构设置的制度依据是《徐公桥乡村改进会简章》,该章程共10条。1929年4月,会员大会对章程进行了第一次修改。1931年1月,会员大会对章程进行了第二次修改,更名为《徐公桥乡村改进会章程》,共7章27条。1933年春,会员大会对该章程进行了最后一次修改。以下结合章程规定对徐公桥乡村改进会做简单述评:

第一,徐公桥乡村改进会的宗旨。建立之初的徐公桥乡村改进会便“以普及教育,提高娱乐,促进健康,增进经济能力为宗旨”(27) 。这一规定反映出职教社作为一个社会教育团体在农村改进运动中的自我定位——充分发挥自身优势,以教育为切入口,谋整个农村面貌的改观。这也是与职教社“富教合一”主义相契合的。1931年1月修订的章程规定:“本会以计划并促成徐公桥乡村自治,教育普及,生计充裕,健康增进,娱乐改良为宗旨。”(28) 这一调整主要是考虑到实验将近期满,各项事业小有成就,在各级政府的积极参与下,乡村自治的各项工作已经进入了准备阶段。章程的调整反映了改进会工作重心的转移。

第二,会员大会。改进会“以会员大会为主体”。会员大会有“审查委员会之报告”“修改本会章程”的权力,还有权“提议并决定本区举办之事业”,“选举委员及候补委员”。(29) 徐公桥乡村改进会“当然以全体农民为对象,但会内无中坚份子,一切事业进行,难得助力”(30) ,所以会员大会的组成人员是要经过遴选的。最初的改进会简章规定“凡属徐公桥乡区各村村友,身家清白,热心会务者,皆得为会员”(31) ,不必经过什么入会手续,只要口头申请即可成为会员,参加会员大会。后来,考虑到“入会太易,往往不易使一般农友重视”(32) ,1931年1月修订的章程规定:“凡徐公桥区各村已成年之男女村友,了解本会宗旨,有志改进乡村,热心社会事业者,均得为本会会员。会员入会时,须有本会会员二人以上之介绍,并经委员会之通过,方得为正式会员,在未经委员会通过前,为预备会员。凡正式会员,除由本会将姓名揭示会中外,并给予证章。”新的章程还明确了会员与预备会员的权利与义务:“会员均有提议、表决、选举、被选举、及享受本会设施上利益之权,但预备会员,概无被选举权。会员入会后,对于本会章程或议决案,如有违背,经委员会查实后,轻则剥夺其应享权利之一部或全部,重则开除会籍,追还证章,撤除揭示姓名,并公布其事实。”(33) 新的章程严格了会员的入会资格,提高了会员大会的行政效率。1934年春,改进会再次将全体会员重新登记,徒负虚名者淘汰,合格者缴纳会费,发给证章。“经此一度整理后,会员总额,虽较前减少,而会员办事之精神,反见增加”(34) 。会员大会每年举行全体会议一次,选举出委员9人,“先用推选法,继用圈选法,终用票选法,不识字者,由旁人代写”(35) 。遇有重要事宜,会员大会可以召开临时会议。

第三,委员会。会员大会下设委员会,委员会原定9人,1931年增为12人,其中委员9人,包括由职教社推选的4名委员及会员大会选出的5名;候补委员3人,均由会员大会推选。委员会设主席1名,由委员互选产生,任期1年,连举连任。委员会在每月的第一个星期日开常会,由委员会主席召集,主要负责“规划本会进行事宜”;“决定办事部之请议案”;“评议办事部工作效能,并加指导与协助”;“陈述意见于中华职业教育社”。(36) 　

第四,办事部与五股。委员会下设办事部。通过前文中的图1可知,最初的改进会设有总务部、建设部、农艺部、教育部、卫生部、娱乐部、宣传部七个部,每部又下设多股。后来考虑到内部分工太细,不利于提高工作效率,于是取消了部下设股的安排,并将原来的七部合并成五股,即总务股、建设股、农事股、教育股和保安股。办事部设主任一人,办事员若干,由职教社聘任,并交委员会备案。办事部是委员会的执行机构,“根据委员会之议决案,分别执行,每星期六开常会一次”。办事部办事以“忠实勤敏为主,处理事务,非不得已时,不宜延搁”。(37) 五股各设主任一人,股员若干人,由委员或办事员兼任。总务股主要负责区内村政、会务、文牍、会计、庶务及交际等事宜;建设股主持区内道路、桥梁及市政的建设与维护;农事股负责农场、副业、研究及经济等事务;教育股负责开展社会教育、家庭教育、学校教育;保安股负责卫生、保卫及消防等事项。

第五,分会。根据1931年1月修订的《徐公桥乡村改进会章程》第十条的规定,“遇必要时得经委员会之通过,于本区内设立分会”(38) ,徐公桥乡村改进会还设有七个分会。这是因为,改进会成立以后设驻所于徐公桥镇,就全区地势而言,该地点稍嫌偏东,在联络上存在一定的不便。“各村—— 有四十二村——平时对于会内声气,不易沟通,又无其他机关,为之领导”,因此,改进会成立的最初两年里,“改进事业之进展,仅在徐公桥镇附近,有所表现,较远之区,仍一无举动 ,更不知有改进会之设。——即附近民众亦不知改进会三字,群称之为新村。——情感既无联络,事业自难普及”。(39) 于是,“为集中民力训练民众起见”(40) ,改进会将全区划分为七个小区,每个小区成立一个分会。根据分会章程,改进区内的每一个分会定名为“徐公桥乡村改进会第几分会”,其次序依照成立先后划定。户数较少的村子可以联合两个以上组织成立。各个分会以谋改进区改进事业之充分发展为宗旨,仿照改进会总会模式设立干事会,干事三至五人,由分会全体会员公举,任期一年。干事会下设总务、建设、教育三股,每股设股员一至二人,由干事分任。干事会每月一次,开会时徐公桥乡村改进会派员列席指导。“自设分会后,改进会之精神,贯注于全区四十二村,全区改进事业,亦得同时发展。”(41)

需要指出的是,改进会分会会所多设立在小学校内,如第一分会设在珠翠小学,第二分会设在南戴小学。驻会办事员也多为小学校长。这似乎与改进会“以本地农友当选为原则,俾多予练习做事机会,养成当地领袖人才”的原则相违背。出现这种情况的原因在于当地村民“有较高知识者不易得,平时计划指导,不可无相当之人,是以分会以所在地小学校校长为驻会办事员,无直接办事之实权,有指导设计之责任”。如此变通,学校与改进会联络一气,学校与社会打成一片,政治与教育合一办理,“各干事因得校长之协助,随时咨询商讨,亦觉做事便利”。(42) 这一安排也反映了职教社对两种农村改进组织模式的倾向性,即开始由复式组织逐渐向单式组织过渡。

第六,改进会与职教社的关系。改进会是由“中华职业教育社会同徐公桥热心人士,发起组织”的,“受中华职业教育社之监督指导”,改进会的“一切议决,经中华职业教育社同意后执行之”。职教社负责改进会的常年经费,“但以逐年酌减,归地方自筹为原则”。(43)

乡村改进会是职教社在农村改进中的一项重要制度创新,开江南农村改进组织建设风气之先。(www.xing528.com)

首先,乡村改进会是职教社进入乡村的桥梁,为其改进工作提供了合法性。职教社进入徐公桥进行农村改进,必须形成自己的权威,通过调动当地资源,推行自己的农村改进政策。但是由于职教社没有制度上的合法性,很难形成在当地的领导权威。乡村改进会的建立为职教社同当地乡村领袖建立了联系通道,从而使其成为“权力的文化网络”的组成部分,获得了控制社会资源的合法性。社会学关于社会资源控制模式的理论认为:“特定的社会组织和个人通过占有和分配各种短缺的政治、经济、文化、社会资源、利益和机会,造成一种依赖的社会环境,迫使社会成员不得不以服从作为代价换取短缺的资源、机会和利益,进而达到约束人们社会行为,实现社会整合目的的社会过程。”(44) 这对于职教社在徐公桥推行自己的农村改进理念与措施具有至关重要的意义。

职教社主要是通过掌握委员会委员及办事部办事员的任命实现这种合法性。即,它通过会员大会产生委员会的合法性,然后再通过推选人选进入委员会,使自己的意志获得合法性。由于职教社推选的委员在委员会会议中不占多数,所以它又通过掌握办事部办事员的聘任权确保自己意志的顺利推行。通过这种运作,职教社很顺利地取得了在改进区的合法性,相当程度上掌握了改进区的资源控制权,从而为其改进工作的进行奠定了基础。

其次,乡村改进会保证了当地农民对改进事业的参与,成为维护农民利益的有效组织。通过前面一章的讨论,我们可以发现职教社的农村改进非常强调农民的主体地位,强调发挥农民的积极性。乡村改进会为农民参与农村改进,并发挥其主体作用提供了平台。同时,乡村改进会的组织设计非常合理,确保了这是一个能代表最广大会员利益的组织。乡村改进会设计了会员大会。根据改进会章程,会员大会显然是改进区民众对农村改进的直接参与,具有最高的法律地位。如果会员大会运行良好,它必然可以通过选举及监督委员会成员,使这个委员会廉洁高效,真正代表全改进区民众的意愿。此外,由于会员大会具有最广泛的代表性,它通过的决议会照顾到最广大的改进区民众的利益。

当然,我们也应当看到,会员大会存在一定的缺陷,那就是参与人员众多,召集开会相对较难。然而,职教社似乎也意识到了这一问题,在整个改进会的制度设计中,他们又安排了委员会,这一设计弥补了只设置会员大会的不足,使改进会制度更加完美。委员会是由会员大会产生的,对会员大会负责,因此它就代表了会员的最高权威,它的利益在本质上与全体改进区会员的利益是一致的。并且,委员会这种形式人数相对较少,召集方便,易于充分讨论,议事相对深入,决策将会更加科学。同时,该会还直接负责领导办事部的工作,这样又将确保办事部在具体工作中不会背离全体会员利益,从而使整个改进会系统围绕全体改进会会员利益运行,而能够体现会员利益的组织在推行改进措施的过程中必然会得到会员的拥护。

最后,乡村改进会还充当了改进区内资源动员的组织形式。职教社的农村改进是一个系统的工程,涉及农村的方方面面,其中很多内容本质上是要为农村提供更多、更优质的公共产品与公共服务。由于“公共产品和公共服务具有很强的外部性”(45) ,而当时中国社会的实际及职教社自身的实际都决定了这些公共产品与公共服务的相当一部分只能靠徐公桥自身提供(这也正是黄炎培强调发展农村公共经济的原因所在)。这样,要完成职教社的改进计划,必须将整个改进区内的各种经济资源动员起来,将分散在各个农家的资源筹集起来共同举办公共事业。乡村改进会的建立就为这种资源动员提供了可能性,因为如上文所言,它设计的合理性确保了它能够为改进区内的农民提供一个共同支配有限资源、谋取最大利益的平台。乡村改进会成为改进区资源动员的平台,也就为农村改进计划的实现提供了保证。

二　经济稽核委员会与款产保管委员会

改进事业需要大量的资金做保障,改进会的财务、公产的流向是每一个会员关注的焦点。为了做到财务公开,“使地方人士,明白本区经费之用途,及平日收支之实况”(46) ,改进会专门组织了经济稽核委员会。该委员会负责“稽核会内全部账目,随时公布之”,“每月第一星期日开常会,稽核前一月之账目。每年度终了后第二星期开大会,稽核全年决算”。委员会由五人组成,委员从改进会办事员中公推,但是“办事部主任及会计员,不得当选为委员”,以真正收到监督、稽核的效果。(47) 所有的委员均为义务职,任期一年,连举连任。款产保管委员会的设立主要是因为改进区设立以后出现了大量的“自置或捐入之款产。为避免少数人把持嫌疑,并谋永远保管之合法计,乃有款产保管委员会之组织”(48) 。款产保管委员会也设委员五人,但是公推范围扩大到了徐公桥乡村改进会全体会员。该委员会每季度开常会一次讨论会务,并向改进会委员会报告保管状况。每年度终了,委员会还要向全体会员报告款产保管状况。同经济稽核委员会一样,款产保管委员会委员也为义务职,任期一年,连举连任。

经济问题涉及改进区内每一个会员的切身利益,经济稽核委员会的设立使改进区账目公开,有效避免了经济纠纷对改进事业的不良影响。实验六年,改进区“经费之出纳,人无闲言,稽核会之功也”(49) 。款产保管委员会不仅使改进会款产账目清晰、保管有序,而且积极采取奖励措施,吸引款产捐助,为改进事业添砖加瓦。例如,杨公伯、徐文元分别向改进会捐款1300元和500元,款产保管委员会便为他们设立专门的纪念碑予以表彰。这样的荣誉光大门楣,深受农村群众喜欢,极大地调动了他们的捐助热情。而募捐来的款产对改进会事业发展起到了重要作用。改进会设立农场、举办合作鱼池、修筑道路都曾从该会借用了不小数目的捐款。经济稽核委员会与款产保管委员会的设立锻炼了农民的政治、经济参与能力,为改进区内各项事业的发展提供了不可缺少的经济援助,成为改进区内最重要的组织机构之一。

三　民事调解委员会

改进区内人口众多,素质不一,难免发生争执。这就需要一个机关来预防争讼、解决争端。于是,改进区民事调解委员会便应运而生。调解委员会以“处理本区域内民众纠纷事项,谋和平解决,减少诉讼为目的”,凡是改进区内民众发生纠纷,除了违反刑律、案情重大以至无法调解的,均由民事调解委员会负责解决。民事调解委员会由乡村改进会公推的七名委员组成,七人互推三名常务委员负责委员会日常工作。“普通纠纷,由常务委员,随时会商处理之,特殊纠纷,召集全体委员办理”。调解委员会的调解方法“以公理为标准,绝不借用行政力量,使当事人,得公平之判断而息争,并无丝毫物质上之损失”。此外,委员会还坚持以取得各方同意为原则,如果有任一诉讼方不满意,委员会便重新办理,直到双方握手言和。这种工作方法对委员人选提出了较高的要求,因此改进会规定凡负调解之责者,应具几个必要条件:“第一处理要公允,不可有丝毫感情杂其间;第二要事理明白,不可有一些误会;第三要常识丰富,以免判断不合情理;第四要各方兼顾,以免相持不下,而本身的人格感化,尤为不可少之要素。”(50)

中国有“衙门向南开,有理没钱莫进来”的俗语,生动揭示了民众对诉讼的抵触情绪。其实,一般的农村争讼诱因往往是家长里短,微不足道,如果处置得当,数语即可解决。然而一经好事者从中挑拨,也很容易一发不可收拾,诉之公堂。“土劣警吏,更从中渔利,无知愚民,受其剥削而犹不自觉悟”。从这一角度讲,“息讼亦挽救农村经济破产之一法”。自民事调解委员会设立后,改进区内“经过调解者不下千余件,互讼公庭者,已绝无仅有。绝贪污土劣恶警方便之门,减人民拖累纠缠损害之苦”(51) 。这不仅有利于帮助农民解决各种纠纷,构建和谐的人际关系,而且也为农民减少了经济损失,从一定程度上挽救了日益凋敝的农村经济。