林西扶贫：从输血到造血的有效策略

1.产业扶贫

林西县一方面立足于既有的农业基础，以增加农民收入为目标进行产业结构调整升级，大力推广种植特色经济作物，如甜菜、中药材等，建立起稳定的农作物供应渠道。另一方面依托龙头企业，对农作物进行精加工，拓展产品线，提高产品附加值，并经由企业的营销网络实现统购统销，解决个体农户在复杂市场形势中的不利地位，保障其收入的稳定性。由此，林西打造出农户与企业相衔接，生产、加工和销售一体化的产业运作模式，取得了显著的扶贫效果。

第一，大力发展基础农业。林西县贫困人口相对集中于农村地区，这种分布状况决定了农业本身在产业扶贫体系中的基础性作用。为了进一步优化农业结构，提高产业附加值，保障贫困人群创收、增收，林西县围绕农牧业供给侧改革，制定实施《林西县“十三五”农牧业产业扶持政策》，通过县财政投入产业奖补资金3.3亿元，撬动金融资本17亿元，用于支持高附加值农牧产业的推广和规模化发展等。

第二，打造“1+4+5”产业扶贫模式。在探索产业扶贫的过程中，林西县逐步形成了以“依托一个龙头企业或重点项目；使贫困户获得生产性、财产性、劳务性和资产性四种收入；推广五个比较成熟的产业项目”为指导的产业扶贫新思路，即“1+4+5”产业扶贫模式。具体而言，就是依托佰惠生公司，建设10万亩甜菜基地，实现“甜菜富民”；依托正邦集团，建设200万头生猪养殖基地，实现“生猪富民”；依托德青源公司，建设240万只蛋鸡养殖基地，实现“金鸡富民”；依托恒光大公司，建设5万亩中药材基地，实现“中药富民”；依托天拜山公司，建设15万亩内蒙古野果基地，实现“野果富民”。由此将全县所有具备生产能力的贫困人口纳入相应产业项目中，实现产业帮扶全覆盖。

第三，推动扶贫产业园建设。林西县在2017年建设扶贫产业园区12处，2018年开工建设扶贫产业园区6处。其中重点培育了5个标准高、规模大、带动能力强的扶贫产业园，扶持贫困人口通过从事原料生产、初级加工和产品销售等方式参与到生产环节中来，并根据工种类型获得相应的生产性、财产性、劳务性和资产性收入，实现由“脱贫”到“致富”的转变。与此同时，在就业格局上，也实现了从劳务输出向就地吸纳的正向转化，消除了劳动力流动可能引发的乡村空心化等各种社会问题，有效实现了经济效益与社会效益的有机融合。

2.健康扶贫

与产业扶贫通过增加收入实现减贫、脱贫目标的“开源”理念不同，健康扶贫旨在通过减少贫困人口财产性支出达到“节流”的目的。针对全县农村地区老龄人口集中、因病致贫普遍的贫困发生特征，林西紧紧围绕健康扶贫做文章，通过突出健康扶贫在扶贫措施体系中的关键作用，有效降低贫困人口的医疗负担，消除因病致贫、因病返贫的发生源。林西县充分创新健康扶贫理念和机制，实施“1351”工程。它以“精准筛查、精准治疗，慢病补偿、大病兜底”为原则，确保自2017年1月1日起，贫困人口因病住院的个人自付部分不超过总费用的10%，单次或年累计不超过3000元；把42种慢性病纳入门诊补偿，建档立卡贫困人口个人自付5%；对建档立卡贫困人口实行“一站式”服务，住院不用交押金，出院时直接结算个人应付部分。

为提高资金使用效率，节约医疗资源，林西县采取了三项措施：一是以卫计局为主体的相关单位制定了内容细致、操作性强的健康扶贫实施规范，明确了由财政部门负担的162种临床路径（包括住院治疗132种、慢性病30种），避免了过度治疗造成的资源浪费；二是建立起一套自下而上的分级诊疗体系，依托签约家庭医生、卫生院和县级医院形成了“小病在乡村、大病不出县、康复回基层”的就医格局，县内就诊率达到95%以上，有效控制了不合理的医疗支出；第三，对于暂时没有纳入建档立卡贫困户的贫困边缘人口，通过低保综合认定、临时医疗救助等渠道实行分级救助，保证健康扶贫优惠全覆盖。

3.兜底扶贫

相较于其他扶贫措施而言，兜底扶贫主要面向全部或部分丧失劳动能力的极端弱势人群。作为社会发展过程中的“防护网”，它通过直接的资金给付将贫困人群的底线收入水平提升至贫困线附近，防止其滑入赤贫状态。因此，兜底扶贫具有鲜明的福利性质，同时也是一种稳定而低水平的、保障性的扶贫措施。林西县的兜底扶贫政策的核心和主要内容在于将既有的国家社会保障政策纳入扶贫攻坚的战略全局中，结合扶贫目标予以贯彻落实。

所谓兜底扶贫，就是推动社会救助等社会保障政策有效发挥助力扶贫攻坚事业的积极作用，通过托住贫困人口收入底线，实现减贫和扶贫效果。林西县结合内蒙古自治区和赤峰市的相关文件精神，采取了一系列有针对性的衔接措施：一是在帮扶对象层面，实现低保对象与扶贫对象的双向对接，一方面将符合农村低保条件的建档立卡贫困户按照规定程序纳入低保范围，另一方面将符合建档立卡条件的农村低保对象全部纳入建档立卡范围，从而使其同等享受生产、就业、贷款等相关国家扶贫政策扶持。二是对不在建档立卡扶贫范围内的低保和特困人员，通过地方自设资金、项目等方式予以相应的政策照顾，确保其在脱贫路上不掉队。三是在动态管理层面，通过县民政部门、扶贫部门和各乡镇的有效沟通和信息共享，对农村低保对象、特困人员和建档立卡贫困户范围进行动态调整，实现“应退尽退”。四是在具体措施方面，根据建档立卡贫困户的具体致贫原因以及其他需要救助人员的实际状况，将其分别纳入农村最低生活保障、特困人员供养、医疗救助及临时救助等不同救助门类之中，发挥“四项兜底”的综合保障效能。

4.金融扶贫

稳定的资金来源是打赢脱贫攻坚战的物质基础和根本保障。除了发挥国家财政资金的主导作用外，林西县依托以国有商业银行为主体，农村信用社为重点，保险公司、融资性担保公司、小额贷款公司为补充的金融组织体系，探索出一套充分运用金融杠杆效应扩大扶贫资金规模、提升资金使用效益的金融扶贫新思路。整体而言，林西县的金融扶贫工程涉及银行贷款、产业基金、社会保险三个部分。

在银行贷款方面，以提高贫困人群的生产能力为导向，银行系统开展了各类金融富农项目，其中：第一，县农业银行累计发放富农贷款17509笔、金额为84552万元，2018年累计发放2288笔11188万元。第二，县农业发展银行协调政策性扶贫贷款，在2016年发放易地扶贫搬迁贷款4亿元，帮助完成易地扶贫搬迁1275户3281人，其中贫困户1117户2695人。2018年新建集中安置点21处，安置贫困人口1500人。2018年，发放农业产业化龙头企业糖料短期流动资金扶贫贷款1.8亿元。第三，包商银行在2016年至2018年累计发放扶贫贷款35400万元，当年发放贷款22100万元。第四，林西县邮政储蓄银行根据与县扶贫办签订的合作协议，累计发放贷款780笔72525万元，2018年累计发放370笔3438万元。

在产业基金方面，第一，县财政设立2亿元脱贫产业基金，投放到农牧业产业化龙头企业和其他重点企业，每年收取10%的租金分红，将这部分收入发放给无劳动能力的建档立卡贫困人口，每人每年可获得1000元稳定分红收益。第二，县农村信用联社根据与县政府签订精准扶贫合作协议设立精准扶贫产业基金，约定县财政拿出2000万元作为产业基金存入银行，银行扩大10倍发放贷款，利率为月息6厘。截至2018年11月末，累计发放精准扶贫贷款528笔12060万元，2018年累计发放496笔10964万元。第三，林西县与中国银河证券签订定点扶贫框架协议，在2017年至2020年中国银河证券股份有限公司向林西县人民政府捐赠1600万元的帮扶资金，其中2017年中国银河证券医疗帮扶500万元，2018年帮扶400万元。

在社会保险方面，林西县政府与中国人民财产保险股份有限公司签订了“支农扶贫担保融资”业务合作协议，发放扶贫贷款320万元。此外，保险公司也通过自身的业务积极参与相关扶贫工程中，例如2018年1月到11月，保险公司共赔付健康扶贫保险340万元。

5.易地搬迁扶贫(www.xing528.com)

林西县易地搬迁扶贫有自身独特的目标定位和发展思路，旨在以易地搬迁为着力点，实现产业发展、扶贫安置的联动效益。具体而言，就是按照规划先行、产业前置、群众首肯、配套到位的原则，将易地搬迁与产业发展同步谋划、同步推进，探索实施“易地搬迁+光伏+设施农业+养殖+旅游”的一体化运作模式。在实施路径上，一是整村搬迁与“拔萝卜”安置相结合，提高搬迁可行性；二是尊重群众的自主选择意愿，提供向产业园区集中、向中心城区和镇区集聚等可选方案。在实施效果上，在2016年到2018年完成易地扶贫搬迁2000户4641人，其中贫困户1875户4083人，并在集中安置区发展光伏扶贫产业30处、设施农业11处、养殖产业6处、乡村旅游4处。

6.文化扶贫

林西县以文化基础设施建设、乡风文明建设、文化产业建设为切入点，打造“文化引导”与“产业带动”协同发力、互为支撑的文化扶贫新模式。

第一，在文化基础设施建设方面，2016年之前，林西着力于在全县139个行政村进行文化基础设施的全面普及；其后则将工作重点转移到对全县39个国家重点贫困村和11个特色村的文化、体育设施进行更新、改造和升级。通过以乡村综合性文化服务中心为平台，以乡镇文化站、村文化室、文体广场为支点，为乡风文明建设搭建传播平台。

第二，在乡风文明建设方面，通过群众喜闻乐见的文艺节目、文艺作品、文化队伍下乡惠民等方式宣传党的大政方针，广泛宣传本县脱贫攻坚以及社会建设方面的先进事迹，发挥身边人、身边事的示范效应，让贫困群众树立起脱贫致富的信心和勤劳致富的信念。同时，通过“乌兰牧骑”、各村的秧歌队、表演队等开展文化活动，丰富贫困群众生活。设立乡风文明建设奖补基金用于奖励勤劳致富、崇尚文明、尊贤和睦、公德孝道、守岗敬业的典型，在全县范围内引导形成良好的社会风尚。为了激励老年贫困人口的子女履行赡养义务的积极性，减轻政府的工作压力，林西探索实施了“孝扶共助”模式，即每年筹集不低于15万元的“孝扶共助”基金。一方面，60周岁以上的建档立卡贫困人口在子女自愿参与、签订承诺书并主动认缴赡养金后可享受“孝扶共助”政策，从而每年增加1200元到2000元不等的收入；另一方面，对子女不履行赡养老人义务造成父母贫困的现象在舆论和法律两个层面进行惩戒。通过正向奖励和负向惩戒两种激励形式的综合效应，弘扬和培育孝扶文化。

第三，在文化产业建设方面，探索实施以各村为单位承接的“玉米皮贴画”、刺绣、沙画等工艺美术小微产业，通过作为对口帮扶单位的北京市丰台区联系推广销售。

7.教育扶贫

林西县的教育扶贫包括构建健全的资助体系、提升义务教育办学条件、保障义务教育巩固率三个层面。

第一，在构建健全的资助体系方面，林西县针对贫困家庭子女义务教育和高等教育两个阶段的贫困发生特点，建立起覆盖面广、保障力强的资助体系，有效防止了因学致贫、因贫辍学现象的发生。第二，在提升义务教育办学条件方面，通过农村教师优先配置的贫困帮扶机制，在2014—2017年度向贫困乡村学校补充教师150人，有效缓解了农村地区的师资力量紧张问题，改善了办学设施的“软件”。在“硬件”上，通过实施“全面改薄”工程和“农村中小学办学条件提升”工程，实现了设备标准化、校园园林化、操场塑胶化。第三，在保障义务教育巩固率方面，通过采取建立“控辍保学”工作机制、迎合学生学习兴趣、保障学生平等权益等方式和途径，有效解决了贫困家庭学生辍学的多种影响因素，保证学生进得来、留得住、学得好，将义务教育巩固率提高到脱贫标准。

8.生态扶贫

在生态扶贫方面，林西县通过发展生态保护、生态建设事业而创造出一系列面向贫困人口的就业岗位和工作机会。例如，在发放生态补贴资金的基础上，优先将231名建档立卡贫困人口就地转为护林员和草原管护员，每人每年获得6000—10000元不等的工资收入。依托重点区域绿化等生态建设工程，吸纳贫困人口临时就业200人次，人均增加工资性收入2000元。同时，还种植了10万亩的高效经济林，以发展林业产业增加贫困人群收入，助力扶贫攻坚事业。

9.林西特色举措

林西县一方面紧紧围绕中央扶贫精神和脱贫思路，以产业扶贫、健康扶贫、兜底扶贫等一般性扶贫举措为重点，全力实现促增长、保底线的扶贫目标；另一方面，结合自身经济社会区位等基本状况，探索出了有林西特色的扶贫开发模式。

一是打造电商扶贫。通过依托国家电子商务进农村综合示范县项目，林西以搭建全县电商扶贫平台为导向，建成村级电商服务站103家，实现基层服务网点全覆盖。在此基础上，充分发挥村级电商服务站“一拖五帮扶”的扶贫功能，即1个服务站带动帮扶5个贫困户，通过“电商企业+贫困户”模式累计帮扶建档立卡贫困人口962户2213人，销售特色农产品623万元，增收65万元。并通过电商企业的创业和就业环节吸收1249人，其中贫困人口706人。

二是推广光伏产业扶贫。林西县通过在幸福互助院中集中设置光伏设施，在贫困户家中根据情况分散建立光伏设备的方式，共建设2.35兆瓦分布式光伏扶贫工程30处，建档立卡贫困人口受益者达1965人，保证连续20年人均收入在1000元以上。