财政政策及其应用：需求管理的重要工具

财政政策（Fiscal Policy）一般是指政府通过改变财政收入和支出来影响社会总需求，以便最终影响就业和国民收入的宏观经济政策。

在凯恩斯主义之前，财政政策的目的是为政府的该项开支筹集资金，以实现财政收支平衡。它的影响主要限于收入分配和资源在私人部门与公共部门之间的配置。凯恩斯主义出现之后，财政政策被作为需求管理的重要工具，以实现既定的宏观经济政策目标。

（一）财政政策的构成

财政政策通常由财政收入政策和财政支出政策两部分构成。

政府的财政收入来源主要税收和公债。税收此处可以看作一般税收、政府罚没资产以及政府参与具体经济活动收益的统称，其中一般税收占有最主要的地位。一般税收根据课税对象可以分为所得税、财产税和货物税。所得税包括个人所得税和企业所得税。在西方国家，所得税在政府收入中占有很大比例。财产税则是对不动产，即土地和土地上的建筑物等，征收的税。遗产税也属于财产税。所得税和财产税通常采用累进制，即税率随收入和财产的增加而增高。这两种税赋都由纳税人自己承担而不能转嫁给他人，故又称为直接税。货物税又称为流转税，是对流通和消费等环节中买卖的商品和服务总额征税，税种包括增值税、营业税、消费税等。这些税收通常最终都要通过加价的方式转嫁给最终消费者，所以又称为间接税。这些税收通常按固定税率征收，故称为比例税。财政政策中的税收政策通常通过加税、减税、退税等方式实现。

在政府的经济活动中，收入有可能小于支出，于是就会产生公债。公债也是政府财政收入的一个重要组成部分。但公债不同于税收，它是政府运用信用筹集政府资金的一种方式，需要还本付息。公债原本是西方国家政府用来弥补政府支出和税收之间差额的一种权益手段。现在公债的发行不仅为了应付政府的支出，而且也成为调节货币供给的主要手段。政府公债的发行，一方面能够增加财政收入，使政府有能力完成政府投资；另一方面又能对货币市场的扩张和紧缩起到一定的调节作用，从而影响国民经济水平。

财政支出则包括政府购买、政府投资和政府转移支付三部分。政府购买支出是指各级政府购买服务和物品的支出。如购买军需品，科技、教育开支，机关购买办公用品，政府公务员报酬及维持治安支出。政府投资在发达的市场经济国家只包括公共工程投资和国家特殊重大项目的固定资产投资和存货投资。但是在我国，政府投资的领域要宽泛得多。转移支付是政府在社会福利保险、贫困救济和失业救济金、农业补贴及退伍军人津贴等方面的支出。政府购买和政府投资直接构成社会总需求，影响国民收入水平。而转移支付则通过增加居民收入来刺激居民消费需求，进而影响国民收入水平。

（二）相机抉择的财政政策

相机抉择的财政政策（Discretionary Fiscal Policy）又称为斟酌使用或权衡性的财政政策，是指政府根据经济运行的状况逆经济波动方向所采取的变动财政收入支出水平的政策。

相机抉择的财政政策的关键在于“逆经济波动方向而动”。在经济萧条时期，总需求小于总供给，经济中存在失业，政府通过扩张性的财政政策来刺激总需求。此时政府增加政府购买、扩大政府投资并增加转移支付以及降低税率减少税收。政府购买与政府投资的增加直接扩大社会需求，而转移支付增加和减税增加了居民收入，鼓励了消费以扩大总需求，如图10－1中的IS1所示。

在经济过热时期，总需求大于总供给，经济中存在通货膨胀，政府通过紧缩性的财政政策来抑制总需求。此时政府消减政府购买、降低政府投资并减少转移支付和提高税率增加税收。政府购买与政府投资的降低直接减少社会需求，而转移支付的减少和增税减少了居民收入，压制消费以抑制总需求，如图10－1中的IS2所示。

究竟什么时候采取紧缩性财政政策，什么时候采取扩张性财政政策，应由政府对经济发展的形势加以分析权衡，斟酌使用，故而被称作相机抉择的财政政策。

图10－1 财政政策的影响

（三）财政政策中的内在稳定器(www.xing528.com)

财政政策中的某些政策具有自动调节社会总需求，使经济稳定的机制和作用，因此这些政策工具被称作财政政策中的内在稳定器（Built-in Stabilizers）或者自动稳定器。

这些政策以政府税收与转移支付最为明显。例如，在经济繁荣或者过热时，国民收入增加，个人收入也增加，一部分公众进入高收入阶层，从而进入较高的纳税阶层，累进制税率更使得税收增加的比例大于收入增加的比例，能够达到抑制公众可支配收入的过快提高，使总支出的扩张得以自动限制，从而抑制通货膨胀和经济过快增长的作用。与此同时，由于经济繁荣，失业率低，失业补贴和其他社会福利支出自然会减少，而同时社会保险金征收增加，从而抑制可支配收入和消费的过快增长，同样也可减轻通货膨胀的压力。反之，经济衰退或萧条时，国民收入减少，个人收入亦减少，一部分公众进入低收入阶层，从而进入较低的纳税阶层，累进制税率可使税收减少的比例大于收入减少的比例，达到抑制公众可支配收入减少过多，使总支出的下降得到自动限制，从而抑制经济衰退的作用。同时，由于经济萧条，失业率增高，社会保险金征收减少，而失业补贴金和其他社会福利支出增加，可以起到抑制经济衰退或刺激经济复苏的作用。

另外，政府的农产品价格保护制度也具有内在稳定器的功能。当经济处于衰退或萧条时，国民收入下降，农产品价格下跌，政府采取保护价收购农产品，使农民收入不至于下降过快，维持农民的收入水平和生活消费水平，以保护社会总需求，缓和经济的波动；反之，当经济处于繁荣或过热时，国民收入上升，农产品价格上涨，政府采取抛售库存农产品的措施，防止价格大幅上涨，此时农民收入受到抑制，亦能达到限制社会总需求，缓和经济波动的作用。

虽然内在稳定器具有缓解经济波动的作用，但是这种内在稳定器调节经济的作用是十分有限的。它只能减轻萧条或通货膨胀的程度，并不能改变经济萧条或通货膨胀的总趋势，只能对财政政策起到自动配合的作用，并不能代替财政政策。因此，仍需政府有意识地运用相机抉择的财政政策来调节经济，从而调节总需求，实现稳定经济的目标。

（四）赤字财政政策

在经济萧条时，根据相机抉择的财政政策，为了克服萧条、消灭失业，政府必然减少税收、增加开支，这样必然出现财政赤字。凯恩斯认为，财政政策应该放弃以前追求收支平衡的旧观念，实行赤字财政政策，为实现充分就业服务。20世纪60年代美国的凯恩斯主义经济学家进一步强调要把财政政策从害怕赤字的框架下解放出来，以充分就业为目标制定财政政策，而不管是否有赤字。这样，赤字财政成为财政政策的一项重要内容。

赤字财政通常是以发行政府公债的形式完成的。传统经济学者认为，赤字财政增加了人民的负担，而且随着政府借债的延续，赤字负担也一代一代传递下去，人民的负担会持续增大。所以古典经济学派的亚当·斯密和大卫·李嘉图等是反对赤字财政的。但是凯恩斯主义的经济学家认为，赤字财政政策不仅是必要的，而且是可能的。这是因为：第一，债务人是国家，债权人是公众，国家与公众的根本利益是一致的；第二，政府的政权是稳定的，这就保证了债务的偿还是有保证的，不会引起信用危机；第三，债务用于发展经济，使政府能够获得更多的税收，从而有能力偿还债务，弥补赤字。这就是一般所说的“公债哲学”。

在赤字财政政策的操作过程中，政府发行公债之后，并不直接卖给公众和企业，因为这有可能减少公众与厂商的消费和投资，使赤字政策起不到刺激经济的作用。公债通常被卖给中央银行，由中央银行向财政部支付货币，财政部就可以用这些货币来完成各项支出，刺激经济。同时，中央银行购买的政府公债，可以作为发行货币的准备金，也可以在金融市场上卖出。这就成了后面我们要讲的货币政策的一部分。

赤字政策被各国政府接受并应用到实际宏观经济政策中来经历了一个较长的过程。在20世纪50年代，美国奉行“补偿性的财政政策”，即在经济萧条时增加政府开支，减少税收，使财政有赤字；而在经济繁荣时期减少政府支出，增加税收，使财政有盈余，从而达到长期的财政预算平衡。因为此时的财政平衡通常在一个经济周期内实现，所以又叫作周期财政平衡理论。从1952年到1960年，美国有5年存在财政赤字，3年有财政盈余，赤字最多时也就是125亿美元。从20世纪60年代开始，为了实现充分就业，美国政府开始大规模的实行赤字财政政策，使财政赤字迅速增加。1992年，美国财政赤字达到2 920亿美元的高位，占当年国内生产总值的51.5%。克林顿政府时期，采取“供需并重”的经济政策，将削减赤字、平衡预算放在非常重要的位置，并于1998年实现财政盈余。小布什总统任内，财政赤字再次升高，2004年达到4 130亿美元的新高，此后逐渐降低，2007年美国的财政赤字为1 628亿美元。但是次债危机之后，为刺激经济复苏，美国政府财政赤字再次升高。但总体看来，赤字财政政策并非完全不顾财政赤字的盲目增加，而是将实现财政平衡的周期大大放宽，从而将短期政策的重点转移到抑制经济过度波动上来。

（五）财政政策的挤出效应

财政政策在调节宏观经济中发挥作用的同时，还存在挤出效用。财政政策的挤出效用是指由于政府开支增加所引起的私人投资和消费减少的效应。它被用来说明政府扩大财政支出，目的在于扩张总需求，但结果总需求中政府支出部分扩大了，私人支出反而减少这种现象。这是因为，政府开支的增加刺激了物品与服务的总需求，在总供给还没有来得及调整的前提下，总需求的增加必然引起商品和服务价格的上涨，价格水平的上升意味着货币实际需求增加，在货币供给不变的前提下，这必然会使利率上升，而较高的利率往往会减少投资支出，从而阻止了总需求的增加。政府支出的增加“挤占”了私人的投资与消费。挤出效应的存在增加了相机抉择的财政政策实施的难度。

财政支出在多大程度上挤占私人投资和消费，要看资源的利用情况。在长期内，经济已经处于充分就业的状态下，财政支出增加将完全挤占私人投资和消费，财政政策的挤出效应明显。在短期内没有实现充分就业的经济中，财政政策的挤出效应相对微弱，其取决于支出乘数作用的大小、投资需求对利率的敏感程度以及货币需求对国民收入的敏感程度等因素。