粮食大县财政支持政策存在的主要问题

现行的财政支持政策在为促进粮食增产、农民增收、农业增效提供了重要的保障，在保障国家粮食安全上做出了突出贡献。但是，国家支持粮食大县发展的现行政策在取得成效的同时，也存在一些问题，主要表现为：

图9－2　2003－2016年粮食大县人均财政收入和人均GDP

1.没有形成基于国家层面的独立的、完整的支持粮食大县的政策体系

纵观上文所述，中共中央、国务院支持粮食主产区发展的现行政策，除了2005年提出的对粮食大县进行奖励政策是专门针对粮食大县的，最低收购价格是专门针对粮食主产区的，其他有关国家支持农业和粮食生产土地政策、财税政策、金融政策、生态政策和社会保障政策等，对全国各地区的农业生产都是适用。实质上是一种“普惠制”政策。再以每年粮食大县奖补政策为例，奖励政策不分大小县，都是一个标准，例如吉林省的榆树市粮食产量全国最高，相当于一个宁夏回族自治区的粮食总产量。再与其他省的粮食大县相比，产量是它们的几倍，但得到的奖励却并没有增多。因此政策不具有针对性，不利于激励粮食大县的积极性。笔者认为，粮食大县作为我国的特殊问题区域，目前还没有一个完整、独立而且科学的国家支持政策体系。由于没有针对粮食大县的专门政策，“普惠制”对粮食大县这一特殊问题区域来说作用甚微。支农、惠农、富农政策对粮食大县倾斜不够。我国财政对农业的投入比重本来就不高，不仅无法与发达国家相比，而且比一些发展中国家还低。印度、泰国等国家，财政对农业的投入都占到财政支出的15%左右，而我国财政用于农业的支出在一般年份仅占总支出的8%－9%，虽然近几年国家对粮食大县的财政投入力度不断加大，使农业生产条件有了较大改善，但财政投入并没有凸显粮食大县的特殊地位，使粮食大县难以满足发展粮食生产的需要。粮食大县以农业发展为主，财政支农比例比全国水平要高，但是由于种粮自身收益低，再加上粮食的大量调出导致利益不断流失，同时二三产业不发达，财政收入增长乏力，财政基本上是入不敷出。2007年粮食大县财政支农资金为19.8亿元，占财政总支出的比重为16.19%，到2016年财政支农资金为84.89亿元，但是比重却下降到15.52%。财政支农比例的不断下降，导致粮食大县的投入难以满足当地发展粮食生产的需要。而且这些财政支出中的相当部分通过消费者剩余转移到城镇居民身上，种粮农民最终得到的实惠并不多。

2.补贴标准偏低，支持力度不够

目前的财政支持政策普遍存在着标准偏低，支持力度不够的问题。虽然每年各项补贴资金总量不断增加，但是补贴到农民手中的却微不足道。以粮食直补资金为例，2004年全国每亩直补资金仅10元，其中人均粮食直补收入为14元，仅占农民人均纯收入0.48%。我国现行的粮食直补有四种方式，而且补贴差异较大，南方发达省份由于经济发展较好，补贴标准要高于北方地区，而且粮食主销区的补贴标准也高于粮食主产区的补贴标准。再以良种补贴为例，从2004年制定该政策以来，除了2008年将晚稻的补贴标准提高了120元每公顷以外，绝大部分农作物的补贴标准没有进行调整，直到2013年粮食作物维持150元的标准，经济作物维持225元的标准，远低于作物的生产成本。2005年国家拿出55亿元对粮食大县进行奖励，但是平均到每个农民手中不足20元，无法调动农民的积极性。与此同时农资价格与土地承包价格却不断上涨，据统计2015年吉林省每亩水稻、玉米、大豆生产成本比2010年分别增加了609.35元/亩，509.87元/亩，337.37元/亩，而种粮农民每亩补贴刚能达到240元左右，根本无法弥补由于农资上涨导致的成本增加。目前国家对粮食大县的农业农村投入力度不足，农业基础薄弱，农业防灾抗灾能力差，粮食大县的农村交通、卫生、教育设施落后，而且随着物价的不断上涨，农民生活很难得到改善。

3.补贴范围窄，补贴对象定位不清(www.xing528.com)

现行的粮食补贴政策，补贴范围较窄。以粮食直补为例，各地补贴品种、范围不一致，如内蒙古只是对玉米进行直补，而河北、河南只对小麦进行直补。而良种补贴最早被补贴的农作物是高油大豆，现在扩展到水稻、小麦、棉花和油菜等农作物，2013年青稞和糖料加入到补贴范围，目前补贴主要集中于粮食和部分经济作物。2007年提出的农业保险补贴，补贴作物主要是大宗粮食作物，经济作物目前只涉及到大豆、花生和油菜。提高土壤质量的有机质补贴和测土配方肥补贴目前也在一定的县市进行试点，并没有普惠到全国。由于补贴范围狭窄，地区之间差异较大，造成种粮农民之间的利益不平衡，未得到补贴的农民种粮积极性受到挫伤。与此同时由于补贴对象定位不清，不少地区粮食直补资金只与固定的计税面积挂钩，与种植面积和产量无关，这样就导致部分农民会拿着粮食直补，却在耕地上种植经济效益比较高的经济作物。虽然目前国家政策要求补贴资金要补到生产者手中，但是实际上还出现粮食直补资金只发给承包户，实际种粮户得不到的现象。将粮食直接补贴扩大成对全体农民的补贴，实质上改变了粮食风险基金用于粮食事业发展的政策内涵，损害了种粮农民的利益。

4.利益目标的多元化导致运行成本过高

一项政策的制定，不仅要考虑政策自身的优劣，还要考虑其未来的执行情况，以及实施的最终效果。目前国家实施的一系列农业支持政策在执行的过程中困难较大，效果不佳。原因主要是来自于以下几个方面：一是政策目标的多元化。由于政策目标过多，而且各目标之间存在着各种矛盾，为政策的具体执行带来不必要的阻力和困难。以粮食直补为例，其政策目标之一是将种粮农民推向市场，但农民进入市场后的收益很难通过粮食直补来保障；个别地区将粮食直补的目的只单纯理解为农民增收，而忽略了政策其他作用。粮食直补政策还牵涉国家粮食企业的市场化改革，政府还要考虑支持粮价的政策以及保证粮食长期稳定、安全的对策，使得政策目标更加复杂化。二是工作量大，操作成本过高。粮食直补需要做大量的调查、统计工作。例如，在实施粮食直补初期，丈量土地的工作就极其复杂。由于实施农作物间作，间作的作物还要区别补贴品种，扣除非补贴品种的面积。各种补贴方式都必须经过初核、张榜公布、复核、再公布这样一个过程。诸如此类的工作需要大量的人力、物力、财力，操作成本非常高。三是政出多门，管理体制运行不畅。全面实施粮食直补整个过程由于没有专门机构，再加上牵涉土地部门、农业部门、粮食部门、财政部门、农发行、信用社等较多单位，而各单位的协调是一项非常艰巨的工程，致使补贴工作费时、费力，执行成本偏高，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，导致直补资金流失，降低了粮食直补的效率。四是农业人口众多，我国农民数量庞大，要将粮食直补资金全部按时足额发放到农民手中，交易成本高昂的低效率运作，无形中降低了补贴资金的运行效率。

5.配套资金加重了粮食大县经济发展的负担

1999－2011年中央对地方粮食风险基金补助由中央与地方按1∶1的比例筹集缺口资金，各地的配套资金必须纳入地方财政预算。粮食风险基金缺口对地方财政压力巨大，粮食大县陷入产粮越多，则财政负担越重的不利境地。从表面上看，从这一政策中粮食大县可以从中央获得更多的补贴，但是得到的补贴越多，地方配套的基金也越多，粮食大县政府财政实力普遍不强，有些粮食大县的风险基金配套额已经占其当年财政收入的10%－20%，粮食大县无不成了财政穷县。直到2009年中央一号文件明确提出“逐步取消主产区粮食风险基金配套”。2009年、2010年先后取消粮食主产区粮食风险基金配套17亿元、41亿元。2011年中央财政安排新增预算40亿元。至此，中央财政全面取消粮食主产区粮食风险基金地方配套计划。除了粮食风险资金这一块，目前国家对粮食大县支持的项目，很多也是需要县市进行配套，例如商品粮基地建设，要求国家和地方1∶1配套。虽然近几年国家大大降低了配套的比例，但是对于财政困难的粮食大县来说，压力依然很大。这些配套政策对于吉林省粮食大县这种粮食调出区域来说，粮食调出越多，县域利益流失越严重，所以是极其不公平的。这种配套性政策，对于粮食大县来说必须取消。