探析粮食最低收购价格政策

新中国成立伊始，我国政府确立了依靠转移农业剩余建立和发展重工业的经济发展战略。从1953年开始实行以低价收购和低价销售为主要特征的粮食统购统销制度。统购统销制度是一种高度集中统一的粮食计划收购和计划供应的制度，这一制度的推行虽然基本满足了城乡缺粮人口对粮食的需求，维护了社会稳定，但人为地使价格背离价值，严重地挫伤了农民的生产积极性，影响了粮食生产的发展，降低了农民的收入水平。建国初期至1978年的国家经济发展战略使农业剩余以剪刀差的形式转移到工业部门，因此这一时期几乎谈不上对农业的支持和保护，更谈不上对粮食主产区的支持和政策倾斜。事实上，这一时期的政策是农民以农业税和农产品价格剪刀差的形式为国家工业化提供资本积累，国家实施的是农业的负保护政策。改革开放以来，国家的经济发展战略从重点优先发展重工业转向工农业平衡协调发展。1978年党的十一届三中全会召开，标志着我国进入改革开放的新时期，在农村首先发动的家庭联产承包责任制改革，使农业生产力得到了解放，农民发展粮食生产的积极性高涨。为缩小工农产品交换差价，维护农民利益，保护农民生产积极性，我国的粮食政策发生了很大变化，粮食价格政策改革是其中的一项重要内容。自1979年以来，国家的粮食收购价格发生了六次大的调整。第一次粮食价格调整起始于1979年初，根据国务院发布的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，在维持原有购销政策不变的情况下，粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20%，超购部分在这个基础上再加价50%。1978－1984年，全国粮食产量年均增长速度为4.9%，是中华人民共和国成立以来增长最快的时期。第二次粮食价格调整是在1985年初。1984年，全国粮食总产达到历史最高水平，在我国第一次出现了粮食低水平的相对过剩，为了适应经济体制改革的需要，减轻国家财政负担，调动农民种粮积极性，稳定粮食生产，加快粮食市场化进程，1985年，中央决定取消粮食统购，实行合同定购制度。由商业部门在播种季节前与农民按“倒三七”比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价），定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民的利益。至此，我国粮食政策由原来的统购统销政策改为订购统销和议购议销的“双轨”运行的政策，粮食价格形成定购价格和议购价格的“双轨”机制。第三次粮食价格调整是在1989年，鉴于农业生产资料价格的飞速上涨，国家为逐步缓解粮食价格偏低的状况，保护粮农的生产积极性，大幅上调了粮食合同定购价格。红小麦定购价比1985年上涨了3元/50公斤，杂交稻定购价比1985年上涨了6.9元/50公斤，粳稻定购价比1985年上涨了7.8元/50公斤，三种粮食作物定购价格平均上涨31%。第四次粮食价格调整发生在1992年，国家再次提高了定购粮价格。粮食收购价格连续数次提高，而销价不动，致使粮食购销价格全面倒挂，各项政策性补贴大幅度上升，国家财政不堪重负。1985年以后，因财政欠拨、欠补、欠退及企业超亏等因素，出现粮食企业财务挂账的新情况，所以，国家从1991年到1992年连续两次提高粮食统销价格，基本实现了购销同价。小麦、稻谷、玉米三个品种每百斤的平均定购价格，由1978年的10.68元调为1979年的12.95元、1984年的16.6元、1985年的16.7元、1986年的17.67元、1987年的18.9元、1988年的19.67元、1989年的22.17元、1992年的26.13元，至此，较1979年调高了144.66%。1993年10月国务院下发的《关于加快粮食流通体制改革的通知》中做出对粮食定购实行“保量放价”的政策，继续保留粮食的定购数量，粮食价格随行就市，这一政策的目的是废除粮食统销制度，逐步实现购销同价，结束运行多年的粮食价格“双轨制”体制，充分发挥市场在调节产销上的主要作用。第五次粮食价格调整是在1994年，1993年粮食价格和经营放开后，当年年底便出现了市场混乱、粮价猛涨的风波。国务院和各级地方政府不得不采取限价措施，下令国有粮店统一挂牌限价销售和限量供应，以达到稳定粮食市场的目的。1994年3月，中共中央农村工作会议认真讨论了粮食价格问题。1994年6月，国家大幅度提高粮食定购价格，小麦、稻谷、玉米、大豆四种粮食定购价格平均提高44%，高于当时市场价格的10%。第六次粮食价格调整是在1996年，1994年粮食定购价格提高后不久，市场价格很快又超过了定购价格，而且差距越来越大。到1994年底，粮食市场价格比上年同期上涨了50.7%，粮食市场价格与定购价格每公斤相差约0.3元至0.5元，个别地区差价达到0.8元。国家为了鼓励粮食生产，提高农民种粮积极性，决定于1996年夏粮上市前提高粮食定购价格，此次粮食定购价格提高约40%。从这六次粮食价格调整中可以看出，1997年以前国家为了实现促进粮食增产和粮农增收的双重目标，以提高粮食收购价格作为国家粮食收购价格政策调整的主要内容。1997年以后，我国粮食总量开始出现过剩，并出现较为突出的结构性矛盾，加之进口粮的冲击，国内市场粮价急剧下跌，市场竞争日趋激烈，国有粮食企业高度垄断、一统天下的购销格局被彻底打破，粮食流通表现出市场经济条件下买方市场的种种特征。为保护农民种粮积极性，巩固国家粮食安全基础和粮食流通体制改革成果，1998年国家推行了新的粮改方案，其核心内容是敞开收购，顺价销售，封闭运行，加强粮食企业自身改革的“三项政策，一项改革”。国家明确按保护价敞开收购农民余粮，直到2004年粮食价格才在全国范围内放开。同年，国家出台了粮食最低收购价政策。粮食最低收购价政策是在国家对“三农”问题加大解决力度、加快粮食流通体制改革背景下，在我国粮食连续五年减产、市场供求剧烈变化的情况下实施的。

最低价收购的“前身”是保护价收购。在2004年之前，保护价收购是补贴农业的主要方式，但其中存在着一些问题，受到一些指责，主要是两个方面：一是政策成本太高，国有粮食企业收购了大量粮食，却不能顺利销售出去，积压在粮库里，储存和运输成本不断累积，而且农户也因此而遭遇“卖粮难”的问题；二是可能导致垄断行为，国有粮食企业在财政补贴的支持下，具有其他粮食企业不能比拟的优势。面对这些问题，2004年粮食流通体制改革之后，由国务院决定对重点粮食品种实行最低收购价格。最低价与保护价有一些不同，保护价由所有国有粮食购销企业执行，而最低价是由国家指导的个别企业执行，但它们也有很多的共同点，最低价同样可能导致高额的政策成本。从表9－1可以看到我国最早在南方稻谷主产区执行最低收购价格，涉及到的品种为早籼稻、中晚籼稻。2006年小麦也列入到了最低保护价预案，2007年由于东北粳稻价格跌破最低价水平，国家在吉林、黑龙江启动了粳稻最低价收购预案，2008年国家又提高了小麦和稻谷的最低收购价格，并扩大了稻谷最低收购价实施范围，2008－2013年国家不断提高粮食的最低收购价格，2013年与2007年相比，红混麦最低收购价格增加了43元，白麦增加了40元，早籼稻增加了62元，中晚籼稻增加了63元，粳稻增加了75元。2014年生产的小麦（三等）最低收购价提高到每50公斤118元，比2013年提高6元，提价幅度为5.4%；2014－2016连续三年早籼稻（三等，下同）、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别提高到每50公斤135元、138元和155元，比2013年分别提高3元、3元和5元，提价幅度分别为2.3%、2.2%和3.3%。由于粮食最低限价政策只限定于品种规定的重点主产区，范围之外不执行最低收购价格政策，吉林省范围内受最低价保护的是中晚籼稻和粳稻，这两种作物的最低价是提升幅度最大的，2014－2015年吉林省的玉米采取的是临时收储价，一年一定，类似于保护价，随着最低收购价执行，2016年国家取消玉米临时收储价格，受国际市场粮价的影响，玉米价格持续下降，最低在0.5元左右每斤，而吉林省又是玉米主产省，给吉林省农民带来了巨大冲击。(www.xing528.com)

表9－1　2004－2016年最低收购价格一览表