城市经济体制改革的初步探索：探索与思考

这一时期城市的改革是在党中央、国务院的领导与推动下进行的，并且主要的对象是国营企业。从最初的扩大企业自主权、经济责任制、利改税到城市综合试点改革，这是一个“摸着石头过河”的探索历程。

(一)扩大企业自主权

1978年邓小平在中央工作会议上《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告中提出:“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”^[21]在城市，进行了以“放权让利”为核心的扩大国有企业自主权的改革。扩权内容最重要的有两条:一是在利润分配上，给企业一定比例的利润留成；二是在权力分配上，给企业一定的生产计划、产品购销，资金运用的权力，以打破企业是政府机关的附属物、吃国家“大锅饭”的体制。其基本思路是希望把企业经营好坏与企业和职工利益挂钩，以调动企业和职工的积极性。在放权让利、适当引进市场机制以搞活企业的思路指引下，1978年10月，首先在四川对6家企业进行扩权试点:企业在完成国家计划的前提下，可以增加生产市场需要的产品，或承接来料加工；可以在全面完成国家计划的情况下，实行利润留成或提取企业基金；企业可以不需要上级批准任命中层干部；可以销售商业部门不收购的产品和试销新产品，等等。当年12月，国务院同意财政部的报告，决定从1978年起，国营企业试行企业基金制度，根据企业完成的产量、品种、质量、利润四项指标的高低对完成供货合同的企业，按工资总额的3%～5%提取企业基金，用于举办职工集体福利基金。1979年4月中共中央工作会议提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，我国经济体制的实质性变革从此开始起步。以此为契机，从而推动了对国有企业“放权让利”的改革。

1979年5月，国家经委、财政部等六个单位，在北京、天津、上海选择了8个企业，进行扩大企业自主权的试点。许多地方和部门积极性很高，纷纷效仿。1979年7月，国务院连续颁布了扩大企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷5个文件。在中央的推动下，1979年年底，试点企业扩大到4200个。1980年6月又发展到6600个。约占全国预算工业企业数的16%，但产值和利润分别占60%和70%左右。^[22]这些在高度集中的计划体制下进行的经济体制改革的探索，极大地调动了工人的劳动积极性，为后来的改革积累了一定的经验。

1981年前后，国务院及有关部委发布的《国家经委、财政部关于国营工业企业利润留成试行办法的通知》《国家经委关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》。其中对扩大企业自主权和发挥市场机制作用作了明确规定，从而推动了国营企业的扩权工作。1984年5月10日，国务院颁布《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。该规定从十个方面扩大了企业自主权。即:扩大了生产经营计划权、产品销售权、产品定价权、物质选购权、资金使用权、资产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资奖金使用权、联合经营权等，以上规定的颁布实施，标志扩大企业自主权改革的一个阶段结束，但作为国营企业改革的重要方面，扩大企业经营管理自主权的改革是现代企业制度中的重要内容。它为企业创造了一定的独立经营和自主发展的条件，通过扩权让利，国家把占利润总额7．5%的收入，提留给企业用于发放福利与奖金，兼顾了国家和企业的利益，调动了企业的生产积极性。

(二)探索经济责任制

扩大企业自主权着重解决的是国家和企业之间的利益分配关系，还没有解决国家和企业之间的权、责、利关系，也没有解决企业和职工以及职工与职工之间的经济关系。随着企业扩权让利的推进，经济责任方面的问题又凸显出来，因此，改革很自然地推进到这一层面。1981年，国家确定100家企业实行“一定(定产量)、一包(包利润)、两多(企业多超多留，职工多超多得)、三不变(扩权办法、考核计划、奖励方案不变)”的经济责任制，改变了过去吃“大锅饭”导致的生产效率低下的状况。

实行经济责任制的目的是为了更好地处理国家和企业的责任和权力关系，尤其是分配关系，解决企业经营好坏一个样、吃国家“大锅饭” 的问题。因此，实行经济责任制强调企业权、责、利相统一，促进了扩大企业自主权改革的完善与发展，对推动企业改革的逐步深化起到了积极作用。在此基础上，又逐步发展为多形式、多层次的经济承包。其中比较有代表性的是企业对主管部门的承包，包括扭亏增盈、科研新产品开发、基建项目等承包。为了规范这类经济承包形式，各主管部门在这方面作出了具体规定。

扩大企业自主权和实行经济责任制的政策，在一定程度上改变了高度集中的计划经济管理体制下企业生产经营权受到严重束缚的状况。扩大企业自主权改革和实行企业经济责任制的各项措施对增强国有企业活力起到了很大的推动作用。这一时期的改革有一个很明显的特点是注重调动企业和劳动者生产的积极性，这就找到了改变旧体制的正确路径，为改革的全面推进提供了前提和基础。

(三)调整国家与企业的分配关系，实行两步利改税

这一时期对国有企业改革的基本思路就是进一步调整国家与企业的分配关系，采取的主要措施就是实行两步利改税。

1．第一步利改税

第一步利改税是指对国有企业上缴利润实行税利并存的收缴制度，这是对国家与企业分配关系改革的重大转变。针对国有企业，国家先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行分配。通过这种方式理顺国家、企业和职工三者之间的分配关系，从而达到调动企业和职工生产积极性的目的。

1981年8月，国务院批准了《关于改革工商税制的设想》。1982年11月，国务院向第五届全国人大五次会议提交了《关于第六个五年计划的报告》，报告中提出了今后三年税制改革的主要任务就是对国有企业实行利改税。财政部于1983年2月向国务院提交了《关于国营企业利改税试行办法(草案)》，并于3月对《关于国营企业利改税办法(草案)》进行了修改，并对如何征收提出了具体规定。1983年4月24日，国务院批转了财政部《关于全国利改税工作会议的报告》和《关于国营企业利改税试行办法》。1983年上半年，国务院选定沙市作为全国进行企业利改税工作的试点之一。6月，第一步利改税作为城市经济体制改革的一项重点举措在湖北省全面开始实行。到1983年年底，湖北省有4959家国营企业实行了第一步利改税。

第一步利改税把“三大改造”以来形成的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税制度。即把国营企业上缴的利润改按55%的比例上交所得税，税后利润与企业分成，分别按固定比例、定额包干、递增包干和调节税四种方法再上交。第一步利改税是对国家和国营企业分配关系的重大改革，它打破了长期以来国有企业吃国家“大锅饭”的局面，比较好地处理了国家、企业和职工个人三者的利益关系，扩大了企业财权，调动了企业生产经营的积极性，但它同时也存在一些需要进一步改革完善的地方，比如:税种比较单一，企业之间利润的留成缺乏统一的标准，国家与企业的分配关系还未理顺等，因此，第二步利改税的推出有其必然性。

2．第二步利改税(www.xing528.com)

第二步利改税是在第一步利改税基础上，进一步对国家与国营企业的分配关系进行改革，旨在通过合理确定税目、税率，规范国家与企业的权、责、利关系，逐步增强企业活力。1984年5月15日，国务院向六届全国人大二次会议提交的《政府工作报告》中提出，从1984年下半年开始在全国推进利改税第二步改革。8月10日，财政部向国务院提交了《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》。经国务院提交给六届全国人大七次会议通过并于9月18日颁布《中华人民共和国国营企业所得税条例(草案)》和《国营企业调节税征收办法》，同意《国营企业第二步利改税试行办法》从1984年10月1日起实行。

第二步利改税是把过去的工商税收改为产品税、增值税，按照不同产品的销售利润情况为依据分别定率计征，这在一定程度上缓解了由于价格扭曲造成企业苦乐不均的矛盾，与第一步利改税相比有较大进步。但是，由于外部体制改革不配套和当时历史条件的局限性，利改税未能摆脱旧体制的束缚，存在明显的问题:一是不同企业采取不同的调节税，难以做到平等税赋，造成实际上“鞭打快牛”的现象，在价格严重扭曲的背景下税收限制了对宏观经济的调控作用；二是政企不分，不可能从根本上理顺国家与企业之间的权、责、利关系，同时，由于缺乏对企业有效的约束机制，导致出现企业投资“饥渴症”，加重了国家财政的压力，因而就有了承包经营责任制的推出。

(四)突破单一的公有制经济结构，推动非公有制经济的发展

当时发展多种所有制经济形式的主要动因是解决城镇待业人员的安置问题。由于“文化大革命”期间多年国民经济停滞不前，国有企业又因体制和政治原因无法容纳更多的人员就业。以湖北省为例，到1979年湖北省待业人员已达30多万，其中回城青年十几万，留城青年10万多。为了解决这个问题，1980年8月10日至20日，湖北省委召开三届十六次全体会议。会议就放宽政策、积极改革提出了12条意见，其中包括:扶持集体所有制企业的发展；在保持社会主义公有制占优势的前提下，允许城镇存在个体经济；充分发挥市场调节作用等条款。1980年10月5日至10日，湖北省委在武汉召开劳动就业工作会议，提出劳动就业要打破城镇劳动力全部由国家包下来的老框框，要在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针，大力发展自负盈亏的集体所有制经济，适当发展不剥削他人的个体经济。由于政策的松动和改变，在这之后一批集体经济、个体经济逐渐发展起来。

由于就业压力越来越大，1981年，湖北省需要安置的城镇就业人员共约38万多人。为确保做好这项工作，湖北省委、省政府决定，正确处理经济调整与劳动就业的关系，大力扶持城镇集体经济的发展，继续鼓励和扶持城镇个体经济的发展，进一步打开就业门路。在1981年11月9日至15日湖北省政府召开的劳动就业工作会议上，在就业情况通报中指出:截至目前，解决了13万人的就业，主要安排在集体企业和个体劳动岗位(共占73%)。会议进一步要求树立集体经济、个体经济为就业的主渠道的观点，积极鼓励、促进、扶持集体经济、个体经济的发展，加强统筹规划，把劳动就业与经济调整结合起来，大力发展商业、服务业，改善产业结构和所有制结构，以安置更多的城镇待业人员。同时，武汉市人民政府决定开放汉正街小商品市场，发展个体私营经济。1982年8月28日，《人民日报》为此发表了《汉正街小商品市场的经验值得重视》的社论。

正是在这样特定的背景下，湖北的集体经济和个体经济得到了迅速的发展，在这一过程中，中外合资企业和外商独资企业也从无到有地发展起来。1979年1月，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，这个企业法给外商来华投资办企业以法律上的支持。根据该企业法和中央的相关政策，湖北省委、省人民政府也制定了关于外商投资办厂的政策和规定，其主旨思想就是对中外合资经营企业进一步放宽政策，提供方便和优惠，从而推动了外商独资企业特别是中外合资企业的发展。1981年11月12日，湖北省与美国俄亥俄州达成协议，合资经营湖北派克密封件厂，1983年10月8日，中外合资企业湖北派克密封件厂建成投产。该厂主要采用美国先进的密封技术生产各种密封设备，其中74%的产品外销美国、加拿大、联邦德国等发达国家。它的成立和投产，实现了全国机械工业和湖北外商投资企业零的突破。1984年1月，中德武汉长江啤酒有限公司成立，这是武汉市第一家中外合资经营的大型企业。

(五)对国有企业试行股份制改革

经营责任制的实行使企业改革从单纯的放权让利深入到企业经营方式的改革，促进了企业机制的转变，随着整体改革的不断推进和深化，承包制的局限性也逐渐暴露出来，比如:政企不分，企业还不能真正成为自主经营、自负盈亏的商品经济主体，产权不清晰，难以完全走向市场等。承包经营责任制这些弊端的存在，使它在改革进程中释放出其积极的历史作用之后，必然会被一种新的形式——股份制所取代。

股份制是国有企业改革的突破性深化，它奠定了现代企业制度的基础，是一项涉及经济、社会与政治方面的基础性制度建设。在当时试行股份制，主要缘于两个方面的因素:一是十一届三中全会后，我国农村的一些社办企业为了解决发展资金问题采用了资金入股、股份合作、股金分红的办法，使企业规模越来越大，企业经营充满活力；二是借鉴了国外的经验。针对当时国有企业政企不分、缺乏活力的问题，世界银行驻中国办事处主任林重庚建议用国外股份制的办法来解决。国外关于股份制经验的借鉴和农村改革的成效，使企业股份制改革得以进行。1984年4月，国家经济体制改革委员会在江苏省常州市召开了城市经济体制改革试点工作座谈会。会后下发的《座谈会纪要》指出，对城市集体企业和国有小企业要进一步放开，搞活的办法是“允许职工投资入股，年终分红”。在这份纪要的影响下，1984年7月25日，我国第一个股份公司——北京天桥百货股份有限公司诞生了。10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》发布，给股份制的试行以政策性支持。该决定指出，全民所有制经济是我国社会主义经济的主导力量，但是全民所有制的巩固与发展不应以限制和排斥其他经济形式和经营方式的发展为条件。坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要。这段论述，虽然没有直接提出支持股份制改革，却给了股份制探索者以勇气。1985年10月，我国第一家证券公司——深圳特区证券公司成立，它专门从事股票的发行、转让和管理工作。此后，沈阳、上海、北京、广州等地也先后成立了证券交易市场。

(六)城市经济体制改革的试点

在农村推行家庭联产承包责任制的同时，城市经济体制改革也开始起步。但是，由于城市经济体制改革涉及面广，工作难度远比农村复杂，所以在1984年十二届三中全会以前，城市经济体制改革一直处于试点和探索阶段。城市经济体制改革试点工作的一个重要内容，就是邓小平在“北方谈话”中所强调的扩大企业自主权和在企业内部实行责任制。1978年10月，四川省在重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、新都县氮肥厂、四川化肥厂、南充织稠厂、宁江机床厂6个地方国营工业企业中，首先开始进行扩大企业自主权的试点。这种尝试调动了企业职工的积极性和创造性，收效明显。1979年年初，四川省的试点范围扩大到100个企业，大多效果显著。根据四川省的试点经验，1979年5月，国家经济委员会、财政部等有关部门在北京、上海、天津选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等8个大型国有企业进行扩大企业自主权的改革试点，实行党委领导下的厂长负责制等措施。^[23]这些改革措施得到了企业和职工的热烈拥护和大力支持，经济效益和职工收入都有了明显提高。因此，这些措施得以在全国多个地区推行。到1979年年底，全国试点企业扩大到4200个，1980年发展到6600个，约占全国预算内工业企业总数的16%、产值的60%、利润的70%。^[24]通过扩权试点，增强了企业的经营观念和市场观念，使得生产迅速发展，利润大幅度增加。例如，南京市的22个试点企业，1980年1月至5月，工业产值同比增长22．9%，利润同比增长19．9%。广州市的34个试点企业，1980年1月至5月，工业产值比上年同期增长17．7%，利润同比增长21．9%。^[25]

为了解决就业问题并进一步发展生产力，1982年8月，中共中央召开全国劳动就业工作会议，提出要鼓励并尊重个体经济和个体劳动者。此后，在我国城镇中，自1956年年底社会主义改造完成以来几乎绝迹的个体经济开始逐步恢复。到1982年，全国城镇集体和个体劳动者的人数比1978年增长了35．6%；从1978年到1982年新增的就业人员中，35．8%从事集体和个体经营，而且主要是充实到原来比较薄弱的商业、饮食、服务等第三产业；从1978年到1982年，城镇集体企业安置就业人员共1237．9万人，城镇个体经济安置就业人员147．1万人。^[26]这些集体和个体经济的发展，为扩大商品交换、满足社会需要起到了重要作用，成为国营经济的重要补充。

为进一步取得城市改革的经验，党中央、国务院自1981年起，陆续对一些中小城市和大城市进行经济体制的综合配套改革试点。1981年10月，经国务院批准，湖北省新兴的轻纺工业城市沙市开始进行经济体制改革试点；1982年3月，国务院决定在江苏省常州市进行中等城市的经济体制综合改革试点；1983年2月，党中央、国务院批准在重庆市进行经济体制综合改革试点，为此，决定将重庆市作为国家计划单列市，给予相当于省一级的经济管理权。除了这3个城市以外，1984年，国务院又确定武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市作为计划单列市，进行经济体制综合改革。到1984年，全国进行城市经济体制改革试点的大中城市已达58个。^[27]

总的来看，这一阶段的城市经济体制改革试点工作，不仅促进了经济的发展，而且在探索新的经济管体制方面积累了宝贵的经验。这些试点工作在一定程度上触及了长期以来存在的决策过于集中、政企不分、分配中的平均主义等主要弊端。但是，城市经济体制改革是一项复杂艰难的系统工程，不可能一蹴而就。所以，这一阶段的改革又是初步的、试探性的，也正是这一时期的改革和发展，为以后大规模的、以城市为中心的经济体制改革做了充分的准备。