政府应对人口和土地占有问题的措施

农业和人民

经过7年的内战,刘邦终(1) 于击败了自己的主要对手项羽,于公元前202年登基称帝。紧接着汉朝建立,立即开始了全面的复员遣散,所有的人都被要求返回家园。根据诏令,回到原籍的人,将会重新得到自己原先的土地和房屋,有功人员则另被授予土地和房屋。(2) 在以后的半个世纪中,很大程度上由于赋税较轻和政府开支较少,农业生产逐渐得到了恢复。(3) 与此同时,中国的人口在迅速增长,人口登记制度也有了改进。我们在下面将要讨论的,就是人口增长及其与农业发展的关系。

到汉文帝时期(前179—前157),帝国的农业生产水平仍然十分低下,粮食储备也很少。因此,汉朝最重要的政治家之一贾谊上了一份奏折,提请皇帝注意,有愈来愈多的农民转而从事非生产性的第二职业,主要是商业活动。贾谊认为,为了确保粮食储备,必须促使人们回返农业,以加强农耕生产。(4) 与贾谊同时代的晁错也强调农业的重要性,指出人民的生计以及帝国的安全都依赖于兴旺的农业人口。在一份奏折中,他建议政府允许以(5) 粮食购买爵位或赎罪,以鼓励农业生产,提高农民的社会地位。根据晁错奏折的描述,农民的生活艰辛,并且得不到足够的酬报。一个耕种自家百亩之田的自耕农家庭,即使在正常年景也是入不敷出。在田地里辛勤劳作了一整年之后,农民还不得不为了缴纳赋税而借高利贷。(6) 可能正是这种状况导致了一系列降低土地税税率的举措。到公元前155年,一个农民只需缴纳其粮食收成的1/30,这可能是中国历史上农民所负担的最低税率。(7) 然而,仅在汉朝建立一个世纪之后,晁错之后不过两代人的时间,自耕农贫困的生活境况又一次见诸记述。董仲舒向人们展现了一幅悲惨的图像,其中提到有些农民被迫把自己的土地卖给富人,成为佃农,除了无法躲避沉重的劳役负担外,他们还要拿出粮食收成的1/2交纳地租。(8) 虽然董仲舒没有告诉我们被迫出卖自己土地的农民有多大的比例,但仅是这种财产被富豪所掠夺的佃农的出现,就标志着他们已与晁错奏折里所描述的农民出现了巨大的不同,后者虽然贫穷,毕竟还是自己的主人。这种佃农生活将成为相当一大批汉代农民的归宿。

在这段时间里,经历了整整一代人的相对和平之后,汉帝国的人口有了巨大的增长。司马迁注意到,汉朝刚建立时,原先户籍上有登记的人口现在只剩20%30%还在原籍。过了不到一个世纪,也就是到了司马迁自己的时代,许多地区的人口已增长了一倍、两倍,甚至更多。(9)

这些粗略的估测,对于勾画汉代最初一百年的人口统计情况没有多少帮助。幸运的是我们还可以找到一些样本。《史记》里记载了19个王侯封国的人口数字,包括公元前200年左右开始分封时的状况,和最后因各种原因明令取消封国时的状况。表1中列出了这些统计数字及其众数、中数和平均值。这些数字的价值和可靠性至少受两种情形的影响:首先,公元前200年时家庭的总数可能被低估了;第二,王侯封国内人口的增加,可能是自然增长的结果,但也可能是移民和疆界变化的结果。不过,由于我们是从同一资料来源的前后数据里推出增长率的,所以第一种情形不大可能存在。第二种麻烦似乎危险(10) 也不大,因为这些封国的分布实际上已经涉及汉朝时中国的所有主要地区,它们在人口密度上的多种多样也表明了这一点。令我们印象深刻的,是在二三代人的时间里,郡国人口大都增长了两倍或三倍。至于那些增长率异常高的区域,应是地区性特点在起作用。另外三个晚些时候的实例,也有助于证实这种可能的增长率的前后一贯性,这三个实例可见表2。

表1　公元前2世纪里(11) 19个侯国的人口增长

资料来源:《汉书》,卷16。李剑农:《先秦两汉经济史稿》,页236237。李氏的表中日期多有错误,这里已予以改正。人口密度的数字采自劳干:《两汉郡国面积之估计及口数增减之推测》,《历史语言研究所集刊》,5,第2期,页215以次。劳氏制表的材料是公元2年的,取自《汉书》卷28。年增长率是根据内推法得出来的,参见史密斯(T.L. Smith)、劳普夫(P.E. Zopf)《人口统计:原理与方法》,页552553。

表2　公元前1世纪三个地区的人口增长

资料来源:《汉书》,18:13及14;76:14;劳干:“两汉郡国面积之估计及口数增减之推测”,页180216,及史密斯、劳普夫:《人口统计:原理与方法》,页552553。李剑农《先秦两汉经济史稿》里未包括山阳的例子,公元前65年是依据曾在公元前66年到前64年间担任过山阳太守的张敞的任期推算出来的。

表1中是19个人口增长的实例,其时间跨度从40年到110年不等。表2三个稍晚的实例显示了公元前1世纪的人口增长情况。这全部22个实例年增长率的几何平均值是1.6%。在表1里,时间跨度的中数是54年,年增长率的中数是1.6%。该表表明,在时间跨度比中数54年长(B期间)的9个实例中,有7个年增长率低于或等于年增长率中数1.6%;另一方面,在时间跨度小于54年(A期间)的9个实例中,有6个的年增长率超过了1.6%。前期的高增长率不仅应归因于自然增长,也许还应归因于随着稳定政府的建立而实现的人口登记的正规化。从长时段的数据可以看出,人口增长率在高峰期过后逐渐趋于一致,而表2很可能反映了和平时期的人口增长情况。如果人口增长保持在每年1%的中等速度,100的人口基数在25年之后就是128,50年之后就是164,而100年之后就是270。由此可见,在西汉的100年间,人口很可能翻了一番,而且很可能增长得比这还要快。

人口危机的征兆之一,就是出现成群的人在乡间四处漂泊流浪的现象。在西汉两个多世纪的时期里,官方正史只记录了9个实例(公元前119年,前83年,前71年,前70年,前67年,前52年,前25年,前23年和前17年),私人传记和文章中则记载了14件实例,不过其中有一些是地区性的,或者实际上是和正史所记载的实例重合的。除了极少实例只记载了流民现象本身外,西汉时期关于流民的记载,总是与某些由自然灾害造成的大饥荒的记载联系在一起。(12) 另一方面,在东汉时期被提及的23次流民现象中却有17次被作为重大事件列入帝国正史中(公元76年,76年,93年,94年,100年,100年,102年,103年,106年,108年,110年,115年,127年,131年,139年,146年和153年)。即便将发生在同一年的事件只算作一次,在东汉不到200年的时间里(25—220),流民现象仍然发生了16次,其中只有4次起因于饥荒或自然灾害。换句话说,在东汉时期,有相当一部分人到处流浪已成一件司空见惯的常事了。(13) 无论西汉还是东汉,首次提到流民现象都至少是在开国50年之后,考虑到人口增长得有两代人时间才能形成势头,这应当不是纯粹的巧合。

人口的增长使得粮食供应不足成为严重的问题。表3中人口与土地之间的比率表明人均土地占有量非常少。这个问题又因人口分布不均而更加复杂化。在人口稠密的地区,每平方公里的人口多达数百人,而在人口稀少的地区,每平方公里还不到一个人。人口密度高的是畿辅地区,以及黄河中下游文明发达的平原地带的若干郡国。(14) 事实上,这种人口集中而农业发达的地区只是当时整个中国相当小的一部分。

表3　人/地的平均比率

资料来源:马乘风:《中国经济史》,页352。

首都附近的沃土良田价格昂贵,可以高达1亩土地价值1两金子,是边远郡国1亩土地价格的100倍。(15) 人口稠密地区土地昂贵,使得富人有了理想的投资对象,而普通的农民却很难问津。富豪、显宦如何攫取土地的问题将在下一章讨论。下面我们要讨论的是政府对土地占有不均的态度。

对土地占有的限制

随着事态的发展,到了西汉哀(16) 帝和平帝时期,人们开始将与贫富两极分化密切相关的土地分配不均,视为农业问题的症结所在。要求限制土地占有逐渐成为老生常谈。儒家学者们尤其梦想建立一种理想化的均分土地的井田制,按照这一制度,每一个成年人都可以得到100亩土地,每八户人家组成一个共同体单位,共同耕种另外100亩公地,公地的产出属于国家(或者更确切地说,属于封建领主)。(17) 自汉元帝时起,汉朝的皇帝都是接受全面的儒家教育,儒生逐渐在朝廷中占据了主导地位。(18) 在公元前1世纪的下半叶,儒生们开始图谋将他们的思想主张——至少是部分地——付诸实施。公元前7年,汉哀帝刚刚即位,以博学而知名的儒生师丹首次建议应按照古代井田制的模式重新分配土地。他指出,在先前几代人的时间里,政府的无为放任导致了繁荣,但土地也日益集中到了富人手里,而穷人则愈益贫困,土地分配不均已经使社会两极分化。为了解决危机,他要求对土地占有实行某些限制。他的提议后来提交给朝廷审议。丞相孔光建议个人拥有的土地最多不得超过3000亩,还对个人拥有奴婢的数量提出了一些限制。不过,哀帝非常懦弱。他的宠臣、堂表兄弟和舅舅们经常收受巨额的馈赠,这种馈赠除了通过各种手段搜刮来的财物外,有时还包括大片的土地。由于限田意味着这些既得权益会丢失,外戚丁家和傅家在宠臣董贤的支持下,竭力对哀帝施加影响,使哀帝最终将这一建议束之高阁,第一次解决土地集中问题的尝试便半途而废了。(19)

公元9年,王莽在摄政之后篡(20) 夺了皇位。(21) 在他的诸多改制措施中,对我们的研究来说最重要的一条,就是他将土地国有化和恢复古代井田制的努力。王莽一登上皇位就发布了一道诏令,抨击汉朝的赋税和徭役制度。他似乎在事实上已经发现了汉代农业发展的真正问题所在。因为他指出,土地税看上去很轻微,但农民的负担远不止于此。农民还必须交纳劳役税甚至兵役税,以替代向朝廷和地方政府服劳役以及服兵役的义务。此外,农民的土地还经常由于各种原因而落到富人手里,富人们可以利用高利贷、政治压力或其他手段攫取这些土地,他们以土地的主人自居,强迫农户交付通常相当于粮食收成1/2的“租”。王莽的指控是颇有依据的。农民们只能任凭权势人物的摆布,而这些权势人物有时甚至可以在整个地区称王称霸。授给农民的土地只不过为那些贪得无厌的权贵提供了更现成的吞食对象。(22)

王莽认为彻底的解决办法就是将土地平分给人们耕种,同时又不把土地所有权授予他们。先前对土地占有规定最高限额的建议固然温和,却不解决问题,王莽的改革是被这种温和方案的失败所激发出来的。抱着将儒家平均土地思想与家庭成员友爱相处的思想结合起来的意图,王莽命令那些超过了八个成年男子耕种900亩土地这一平均限额的家庭,将多余的土地分给他们的亲戚和邻居。王莽改革远没有达到目的,在经过了三年混乱和骚动之后,法律又回到了原位,再次允许人们进行土地买卖。私人所有权再次得到法律的承认,对拥有土地的规模也不再有任何限制。(23)

本身就是儒家的王莽,也许是真心实意地试图恢复古代平均土地的制度。事实上,他认为井田制是尧和舜这两个圣明君王统治时期的产物,他曾明确地声称,因为井田制瓦解了,才会有土地集中的问题。(24) 王莽也许认为其禁止土地买卖的政策,是防止人们出卖自己土地的有效手段,因为贫苦的农民经常不得不在紧急的情况下卖掉土地,而这些土地甚至可能是政府作为救灾措施刚刚发放给农民的。(25) 然而,王莽(26) 没有仔细体察农民被迫出卖土地的缘由。自然经济的鼓吹者贡禹曾描述过汉朝农民的生计。他说,除了常规的赋税之外,农民还要缴纳各种苛捐杂税,还要受到县和村落中权势人物的非法压榨;他又补充说,经商所可能带来的丰厚利润也在诱使农民离开土地。(27) 换句话说,主要是由于非农业支出的沉重负担,汉朝的农民才入不敷出。不断的剥削榨干了农业资源,直到农民把最后的资源——土地——也转换成了钱财,以满足索求。只要王莽无法消除地方上的剥削,任何制度上的改革都无济于事。在第二章中,我们将更详细地讨论在很大程度上导致农村无产者即无地农民产生的剥削现象。

非经济措施

汉代早期的几位皇帝已经意识到农业所存在的问题,尽管他们可能并不明白这些问题的性质。公元前178年汉文帝恢复了皇帝籍田的仪式,他宣告说,农业是国家的根本,他亲自参与劳作,就是要在耕作农田以供给祭祀宗庙所需的谷物方面作出表率。(28) 自此,这种在汉皇宫内举行的半宗教半政治的仪式开始成为传统。皇帝们往往要在春季按照儒生们特别倡导的古代礼仪,象征性地推三次犁。(29)

在此同时,鉴于农业已表现出无法提供足够粮食的迹象,朝廷还颁布了若干敕令,表明皇(30) 帝对农业的关心。公元前168年的敕令训诫官吏要竭尽全力鼓励人们种粮,因为可耕地扩展不足已经导致了粮食储备的短缺。这道敕令还命令将土地税减免一半。公元前167年的另一敕令则全部豁免了土地税,以表示朝廷的特别恩典。(31)

公元前163年颁发的一道诏书,严肃地探讨了导致农业发展缓慢的原因,并特别关注了粮食短缺的原因。但诏书中用来解释粮食短缺原因的一些判断,似乎漏掉了很多要点。其中提到酿酒和饲养耗费了大量粮食,但中国的制酒业和畜牧业从来还没有发达到所消耗的粮食影响到正常粮食供给的程度。那种由于太多的人卷入到商业里,从而导致农业劳动力短缺的假设,也是一项未经考究、信手拈来的指控,它将责任推到了当时颇为兴盛的城市活动头上。实际上,这是在为政府扶助农业政策辩护时,反复出现的最常见的说法。(32)

在汉朝早期几个皇帝的统治时期,政府对农业的扶助并非仅仅是纸上谈兵。除了减免赋税的恩惠之外,皇帝还通过在每个地区选拔最优秀的农民的方式,试图为农民们提供一个样板。在公元前191年,开始第一次选拔“力田”,他被特许免除赋税和免服劳役。显而易见,这种诱惑足以引发其他农民的仿效。(33) 公元前187年,一道敕令发往各郡,要求每个郡向朝廷推荐一名“力田”,很可能是作为政府官员的候选人。(34) 公元前168年,“力田”与“三老”和“孝悌”并列,成为地方上举荐的三种人才之一,按照规定的比例从地方人口中推荐。(35) 从那时起,“力田”就和其他的被举荐人一样,一直得到皇帝的赏赐,尽管他们的等级或许仍是最低的。(36) 有关两汉整个时期的官方正史记载,提到“力田”的地方不下三十余处,可见它是一项贯穿两汉时期的制度。具有讽刺意味的是,“力田”举荐的常规化,同时也削弱了创立这一称号时所打算让它发挥的激励作用。(37)

与上述诸项措施相联系的,是向百姓普赐民爵。最早提到赐民爵是在刘邦初入秦国都城的时候,当时他允许人们耕种原来圈禁的皇室田地,并授予男性各(38) 种等级的爵位。(39) 在两汉时期,类似的赐封时有发生,赐封的类别不下两百种。

就爵位是一种异常特殊的荣誉而言,这种普遍施予封赐的做法似乎是不切实际的。然而,一旦清楚了封爵的起源,我们就明白它是有特定意义的了。在秦国开始实行荣誉性的爵位制度时,人们对封建社会等级仍记忆犹新,获得爵位很可能被认为是平民爬入特权阶层的进身之阶。按照秦制,爵位的拥有者确实可望随赐封而得到某些物质上的好处,如屋宅、土地和仆役等。(40) 公元前202年刘邦颁发的一道诏书清楚地显示,汉初获得低级爵位的人可以免服徭役,获得高级爵位的更是有权得到某些物质好处。

西定生提出,向人民普遍地封授爵号,有助于塑造皇帝和人民之间的直接联系。(41) 既然汉代平民中的大多数都是农民或其家属,封爵位的制度必定会对农业人口产生重要影响。

爵位称号的价值不仅仅在于是一种荣誉,它还可以作价出售,可以使爵位的拥有者在面临指控时享有减免惩罚的权利。(42) 当时对于罪犯有许多类型的强制劳役,他们长期没有人身自由,必须历经层层等级,才可能恢复平民身份。考虑到这一点,我们就很容易理解赎罪权利的重要性了。(43) 爵位是一种保护性的缓冲层,减少了那种可能使自由民地位沦落的危险。不过,当政府开始出售爵位以换取金钱或粮食时,民爵制度就显出了它不太光彩的一面。买卖爵位的措施是公元前178年晁错建议实施的,为的是提高粮食的价值,并由此提高农民的地位。(44) 史书中反复提及爵位的买卖,这种现象很可能贯穿了(45) 整个两汉时期。(46) 其后果就是在社会上生成了一个特殊的阶层,它可以利用财富换取荣誉、官职、免缴赋税、免服劳役以及减免刑罚。这些特权进一步加大了社会差别。(47)

概括而言,汉初几位皇帝发展农业的举措背后,存在着一个共同的预设,即农民之所以放弃务农,是因为缺乏足够的积极性,商业和其他“末”的行业的利润诱使人们背离了“本”的行业。减免税赋的特权,授予爵位,创造“力田”称号,都是为了刺激务农的积极性。甚至皇帝籍田的仪式也是为了表明政府对务农的倡导。汉文帝在公元前168和前163年对导致粮食短缺的原因所作的解释,也暴露出朝廷对汉代农业中根本问题的无知。(48)

人口的迁徙和转移

人口分布不均衡的问题,是通过将人们大规模迁移到人口稀少的地区来解决的。但是第一次由政府发动的迁徙,却是出于边疆防务的目的。多年来,北部边疆地区一直是匈奴游牧部落的掳掠对象,匈奴人可以在许多地方突入人烟稀少的北部边疆。公元前178年,晁错建议在边疆地区建立农民及其家属的永久性定居点。他强调应该通过给予奴婢和刑满罪犯以自由的方法,使移民获得社会身份。为了吸引志愿者,移民还被授予爵位和免除徭役,政府甚至支付赎金,为那些失去自由的人赎身。(49)

公元前165年,晁错再次敦促政府向北部边界地区移民。他建议应在新的定居地为移民提供方便的条件和设施,除了良好的医疗服务和社会、宗教活动的机(50) 会外,还包括地点理想的城镇,资源丰富的耕地,每户两间居室的现成住所等。(51)

贺昌群认为,这些文献证明汉王朝对所有的农民都是以上述方式加以照顾的。他的判断可能是错的,但我们仍有理由认为,汉朝希望看到农民能够维持一种良好和自给自足的生活,而住所的规模表明了这种独立的农户应是能够居住在两居室里的小家庭。(52) 换句话说,汉朝的边防政策是与重新配置人口的政策联系在一起的,为的是使更多的人成为独立的和自给自足的农民。几乎整个汉朝时期,边疆移民政策都在积极地实施。

但是,汉朝廷自觉地为了解决土地占有不均的问题,允许人们从人口稠密区向拥有较多可耕地地区迁移,却是到公元前156年才开始的事情。这年一道特别的诏书首先提到灾荒在造成饥馑和死亡,然后指出有些地区土地贫瘠而不足,另一些地区土地肥沃却未被利用,最后它准许人们从前一部分地区向后一部分地区迁移。(53) 从秦朝开始,自由迁徙便是被禁止的。根据汉初的记载,公元前205年另有一道诏书,也允许人们从一个地方移居到另一个地方,但是这两道皇帝诏书之间是有区别的。公元前205年的那道诏书,实际上只是允许灾区的人们移往粮食富足的地区,以受到较好的照顾,它不过是一项避免运送大批粮食到受灾地区的临时性措施。(54) 相形之下,公元前156年的诏书,则明显地将永久性移民作为政策选择,它通过将过剩人口从一个地方转移到另一个地方的办法,减少人口对土地的压力。

汉武帝在位时的公元前119年,也采取过一次大规模的行动。当时的一场水灾造成了帝国东部各郡县的严重灾荒。这次洪灾凶猛异常,东部地区受灾范围很大,以致官府的粮仓已经耗空,只好动员私人资源赈济穷人。作为最后的手段,政府把受灾地区的大约72.5万穷人移居到西北边疆的四个郡,这四个郡是两年前匈奴投降之后,才刚刚摆脱了游牧(55) 部落的侵扰。这是一次大规模的迁徙。政府连续几年向这些移民提供食品和衣物,还授给他们土地和房屋。移民们被分区组织在一起,由政府派员监管。国库也因此而消耗殆尽。(56) 这次大规模的人口移动,不仅救济了东部遭受洪水的灾民,而且有助于充实边疆地区的人口。(57)

南方土壤肥沃、气候温和,最有成效的移民活动还是持续不断的向南方各郡的迁徙。尽管与向北部移民相比,政府从未在安排南部移民方面扮演过那样积极的角色,但东汉时期南方的人口还是得到了大量的增长。汉代人口获得增长的地区包括长江流域、四川盆地和东北地区。关于这个问题的进一步讨论请见本书的第六章,特别是表14。

大多数人口稠密地区的人口压力问题,都通过人口外移而得到极大的缓解。不过,根据劳干所编制的两汉各郡国人口密度的图表,西汉时期13个人口最稠密的郡国中,有10个仍然列名于东汉17个人口最多的郡国之内。(58) 移民确实有助于吸收相对于土地而言的过剩人口,但是却没有彻底地解决这一问题。

政府公地的开发

作为整个帝国的主人,汉朝皇帝们有权直接占有那些没有明确私人归属和登记的土地。因此,汉朝皇室直接拥有广大的地域,其中大多数都是山地、沼泽、森林和湖泊,它们有一些是专门保留下来供皇帝渔猎娱乐的林苑,而另一些则是御用的牧场。那些遍布全国的无主的土地,尽管没有被明确指定为御用,皇室对其也一样有支配权。(59) (60) 在西汉时期的政府中,国家财政事务和皇室财政事务一直是由两个不同的机构分别掌管的。少府负责掌管来自于山地丘陵、沼泽湿地以及河海湖泊的收入,来自政府公地和苑囿的产出以及来自封建领主的贡物,负责支付宫廷消费、皇室宗庙祭祀及赏赐、馈赠所需的实物和金钱。另一方面,大司农则掌管土地税和财产税,负责政府开支、国防军费、公共工程经费以及政府官吏的薪俸等。(61) 皇家林苑的土地只能专属皇帝使用,这被视作理所当然的事情,所以当萧何建议允许百姓耕种上林苑中的荒地时,汉高祖为之大怒,将他的这位功绩最卓著的副手和汉代第一位相国投入了监狱。(62) 水利工程修建后由于原先的沼泽和河床露出水面而形成的空地,也属于政府所有。例如,武帝在位时,曾将首都地区一条干涸了的运河河道中的土地授予由南方移居首都地区的少数民族越人,他们得向少府交纳地租。(63)

汉朝廷还直接占有大量没收来的地产。在皇室通过这种方式取得的土地中,有一些是由各种政府机构管理的。政府大概依然让原来的佃农耕种土地,只是向他们收取地租。这类土地中最大的一部分是公元前2世纪的最后25年在武帝统治时期没收充公的土地。即使在其他时期,皇室也会拥有大量的从犯罪的平民和官吏那里没收来的土地。(64)

各种政府机关,不管是中央政府的部门还是地方行政机构,似乎也都可能占有土地,尽管不清楚它们是如何获得这种所有权的。在一个实例中,某郡的郡守命令将其官府所占有的土地无偿地授予自由民,这些土地大概本来是要出租给那些自由民的。这个例证表明,这个郡守的官府,甚至这一郡守个人,原本是可以把地租作为自己的收入来源的。(65)

在一次非常特殊的情形下,(66) 各级官府接到诏令,允许它们自己直接征收土地税,大概是向在属于特定政府机构的土地上耕种的那些农民征收。这次事件发生在公元190—195年之间,当时依恃武力的董卓将新皇帝挟持到长安,重建了朝廷。在这种非常时期,正常的财务制度不再起作用,各种政府机构可以自行设法开辟财源,以维持本身的运转。然而,当时政府各级部门似乎并不是可以自行攫取土地并征收赋税或地租的。更可能的情况是,记载中提到的土地是在名义上指定给这些官府的,有关的官吏被赋予了收缴税赋的责任。尽管我们不应根据这种紧急时期的做法,认为向官府分配土地是常规模式,但是我们也不能排除朝廷有可能把土地授给官府而不是个人,作为它们岁入的一种来源。(67)

简而言之,汉朝政府确实直接控制大量可以由朝廷处置的土地。到了汉武帝时,富人与无地农民之间的两极分化已成为一个非常严重的问题,以致政府不得不采取某些措施防止社会结构的这种持续恶化。汉朝廷将无地农民作为解决这个问题的重点,将土地授给那些失去了自己土地的农民。从公元前140年首次提到授予公地到公元2年最后一次采取这类行动,《汉书》中一共记载了11次授地活动。(68) 有意思的是,这些授地的实例中,有一半以上发生于公元前69年至公元前43年之间,史书上提到它们时用的都是“假”这个字眼。换言之,除了最初两次和最后三次授地之外,公地常常是出租而不是送给人们。此外,在最后三次授地中,发生在公元前6年和公元2年的那两次,都涉及到政府剥夺私人地产实行再分配的问题。(69) 连续不断地赐授林苑和其他保留地以及地方政府所有的土地,使得汉朝廷耗尽了自有的土地资源,不得不要求皇亲国戚和高官显贵们放弃自己保有的土地,以便重新安置无地的农民。也许正是公元2年那次最后的努力,标志了赐授皇室土地的终结,因为这一次是用位于西北边境的安亭郡的一部分土地,来重新安置来自东部地区的饥民,而不是像往常那样,将灾民安置在灾区附(70) 近的地方。

要求私人将土地授赠给穷人,暗示了需要土地的农民已不再能得到未开垦的荒地。既然私人的土地一般都是已被耕种的土地,那么把这样的土地授赠给穷人只不过意味着把原来的土地耕种者(可能是个佃户)赶走。事实上,这样做确实并不能改善情况。这种呼吁富豪和权贵把土地授赠给人们的做法,意味着汉朝廷的一项根本性的转变,即从创造更多的可耕地转向更合理地分配现有土地。上文提及的公元前6年和公元2年哀帝和平帝时期涉及私人土地再分配的实例,标志着这种从出租朝廷土地到重新分配某些私人土地的政策变化。《盐铁论》中有一段话为我们了解土地租借的真实情况提供了线索。这一重要段落记载说,奉诏上朝参加讨论盐铁专卖之利弊的地方精英们,对政府出租土地做法的合理性提出了质疑。负责官员的答复清楚地透露,国家或政府实际上是这个帝国最大的地主,并从土地耕种者那里收取大量的地租。另一方面,从政府那里得到土地所有权的那些穷人,又往往在面临严重困难时,被迫把土地卖给豪门望族。这样一来,政府的土地实际上转到了富人的手里,而贫苦的农民则再次沦落为地位低下的佃农。无论是成为政府的佃户,还是成为从农民那里抢走了土地的权贵们的佃户,在这两种情况下受害的一方都是农民。(71)

东汉朝廷照搬了西汉所采用的各种措施:公元66年下诏将各郡国所有的公地分授给穷人;公元70年分授了一条黄河引水渠沿岸的低地;公元76年分授了上林苑的禽鸟保护地;(72) 公元84年,再次命令所有的地方官府将政府公地分授给穷人,向他们提供贷款以购买种子、食粮和租用农具,并免去他们数年的赋税。这个诏书表明,人与土地之间的比率极不均衡,有些农民既没有土地,也没有耕种土地所需要的资本。(73) 两年后即公元86年,皇帝在帝国东部巡游时发现,在几个郡国中仍存在着大量未被利用的沃土,于是下令将这些土地分给穷人。由此看来,不是以前关于分授土地的诏令未得到完全的贯彻执行,就是各地的官府仍继续在攫取土地。(74) 到了公元1世纪末,(75) 朝廷对穷人的垂顾已不再采用分授土地的方式了。皇帝下诏开放宫廷林苑和皇家禁地等公地,也不过就是允许人们在这些原属禁区的土地上面从事砍柴、捕鱼之类的活动。(76) 值得注意的是,在公元109年的诏书之后(77) ,《后汉书》中就没有关于向穷人开放政府土地的实例记载了。作为替代,发放粮食成为灾荒时期济贫的主要手段。(78)

东汉的扶贫计划似乎是在逐渐地萎缩。最初,是将皇家直接掌管的土地分授给穷人。然后,皇帝不得不转向地方官吏,要他们将地方官府控制的土地分授出去。再后,皇帝的恩典仅限于允许人们在皇家林苑中采集食物和其他物品。最后,政府只能靠分发食品来救济穷人了。西汉皇室曾长期是全国最大的地主,东汉朝廷则没能长期保持这种地位。东汉朝廷也不像西汉朝廷那样拥有大量未开垦的荒地,这当然是导致扶贫计划萎缩的重要因素。此外,东汉的诏书通常都是命令将土地分给而不是借给穷人,这使得政府控制的土地有减无增,扶贫行动无法长期持续。在地方豪族支配了东汉政治的情况下,人们可以设想,那些有权势的家族会欢迎将土地分给穷人,因为这是权贵们最终将土地攫取到自己手中的一种便利手段。(79)

两汉的政府还在地方通过改善灌溉系统和采取其他措施,努力扩大耕地面积和提高单位产出。在西汉时期,皇帝一再颁发敕令,敦促地方官员推进农业和养蚕业。为了确保官吏们竭尽全力,制定了专门的奖惩办法。(80) 中央政府甚至派出专门人员监督地方的农业发展。(81) 不过,《汉书》中关于这方面成就的实例记载并不多。当然,这里面(82) 最有争议的人物是王成。公元前67年,王成因在本辖区内安置了8万流民而受到褒奖,被封了侯。(83) 然而,在他死后,人们发现他的报告实际上是在弄虚作假。(84)

业绩最为卓著的地方官员之一,是公元前35年前后任南阳太守的召信臣。为了促进农业的发展,他花费了大量的时间巡视各处的村庄。在任期内修建了数十个水利工程,其灌溉面积达到3万顷,当地的人口也随着这种新出现的繁荣而翻了一倍。与他同时代的陈立,也因为劝农有功而受到奖赏。(85)

东汉皇帝发出的敕令与西汉的类似。官员们被告诫不要在农忙时扰民,要消灭虫害,要勤于劝农。(86) 《后汉书》载录的东汉时期的模范官员要比西汉时多。在这些杰出的地方官员中,大多数的功绩不是扩大了耕地面积,便是增加了户口,更常见的则是两者兼而有之。对历史记载的考察表明,这些劝农取得成绩的实例不仅涉及容易得到闲置土地的边疆地区,而且还涉及因内战而使田地抛荒的中国内地。(87) 换句话说,那些新扩展的耕地,实际上常常是一度抛荒而又被重新开垦的田地,或者是由于更为有效的水利灌溉而得到改良的田地。

小　结

东汉和西汉政府都决心维护农业人口的稳定和兴旺,认为它是帝国的根基。土地是农业的主要生产资料。但是人口的增长,特别是其不均衡的地域分布,使得政府很难保证耕者有其田。在人口最稠密的地区,提高社会地位和减轻农民的赋税负担,都无助于真正缓解太多的人口拥有太少的土地所产生的压力。当然,在人口最稠密地区,移民是多少能够减缓这种压力的一个方法,但是在中国历史上,最重要的长期的移民趋势是人口南移,而这并没有得到政府的积极支持。政府支持(88) 的人口迁徙在很大程度上是与保卫北部边疆相联系的,而向北部移民无论是在效果上还是在规模上都无法与人口的南移运动相比。将公地授予人民,应被看作是一种开拓荒地从而也是扩大可耕地面积的举措。不过,耕地面积的增长速度从未赶上过人口的增长率。史书上经常出现关于流民人口的记载,表明了人口相对于可利用的土地而出现的过剩。土地人均占有率不足的问题,又因富人与穷人之间的土地分配不均而进一步复杂化。穷人一旦失去了独立农民的身份,并成为富人的佃户甚或徒附,他们在生存与饿死之间的回旋余地就变得非常之窄小了。

(1) 15

(2) 王先谦:《汉书补注》,1B:4a5b。

(3) 同上书,24A:9b10a。

(4) 《汉书补注》,24A:1012a。

(5) 16

(6) 同上书,24A:12a15a。

(7) 同上书,24B:15a。

(8) 同上书,24A:16a17a。

(9) 《史记会注考证》,18:34。

(10) 17

(11) 18

(12) 王仲荦:《关于中国封建社会的瓦解及封建关系的形成问题》,《中国古代史分期问题讨论集》,页450451。

 19

(13) 王仲荦:《关于中国封建社会的瓦解及封建关系的形成问题》,《中国古代史分期问题讨论集》,页451452。东汉末年发生了战乱,并一直延续到三国时期。自公元168年以降,战乱连年不绝,每年都有许多人被迫离乡背井去流浪。参见杨联陞《秦代经济史简论》,见氏著《中国制度史研究》,页126以次。

(14) 劳干:《两汉郡国面积之估计及口数增减之推测》,《历史语言研究所集刊》,第5卷第2期,表1;西定生:《秦汉帝国》,《中国历史》,第2卷,篇首的地图。

(15) 《汉书补注》,65:7a。1两金子价值1万个制钱。《汉书补注》,2:2a,郑玄注。据居延汉简记载,这个边远郡国的土地价格是100制钱1亩,见鲁惟一(Michael Loewe)《汉代行政实录》,1:72,71。

(16) 22

(17) 理雅各译:《中国经典》,第2册,页245。参见本书导论。

(18) 《汉书补注》,9:1ab,10:1b;德效骞(H.H. Dubs)译:《汉书》,2:299,301,373。

(19) 关于师丹、孔光的生平,以及他们的儒生身份,见《汉书补注》81和86。另参见《汉书补注》,24A:20ab。(www.xing528.com)

(20) 23

(21) 德效骞:“王莽及其经济改革”,《通报》,第35期,页219265。德效骞译:《汉书》,第三卷。

(22) 本书第三章有对土地霸占问题的详细讨论。

(23) 《汉书补注》,24A:21ab。

(24) 《汉书补注》,99B:8ab。

(25) 参见贺昌群《秦汉间个体小农的形成与发展》,载《汉唐间封建土地所有制形式研究》。

(26) 24

(27) 《汉书补注》,72:13ab。

(28) 《汉书补注》,4:9b10a。

(29) 耕种为宗庙礼仪供应祭品的田地的仪式,起源可以追溯到西周,甚至商朝。参见郭沫若《两周金文辞大系》,页30、150。汉代这种礼仪包括皇帝拜谒先农坛和举行藉田仪式。参见《后汉书集解》,4:5b6a。对此较详细的讨论,参见德效骞译《汉书》,1:281283;斯沃《古代中国的食物与货币》,页157与注161。关于这方面的例子,见《汉书补注》,4:14b;6:38a;7:2a;7:5a;99B:22ab;及《后汉书集解》,2:8b;2:13a。

(30) 25

(31) 《汉书补注》,4:14。

(32) 见《汉书补注》,4:16b17a;5:9a10a。对于商人和所谓第二职业的谴责,是以一种观点为基础的,这就是认为粮食才是唯一真正的、有价值的东西,因为它是食物,而贸易交换却不能生产出食物,见《汉书补注》,5:910a;24A:16a17a;99B:22ab;4:14a。

(33) 《汉书补注》,2:5a。

(34) 《汉书补注》,3:2a。

(35) 同上书,4:14ab。

(36) 同上书,6:13b。

(37) 关于这方面的例子,见《汉书补注》,10:8a。

(38) 26

(39) 同上书,1A:30b。

(40) 学者们对于秦军功爵制的特性有很多的争论,有的认为物质奖励是爵位的组成部分,有的则认为这两者不是一体化的。对前一种观点,见平中苓次《秦代土地制度的考察——论“名田宅”》,《立命馆文学》,70(1961)。对后一种观点,见守屋美都雄《中国古代的家族与国家》,第一章。

(41) 西定生:《中国古代帝国的形成与构造》,页126127。

(42) 《汉书补注》,24B:9a;24A:1012a。

(43) 同上书,23:14ab。

(44) 同上书,24A:12a15a。

(45) 27

(46) 有意思的是,爵位的价钱从公元前194年每种2000降到公元前18年的每种1000。参见《汉书补注》,2:3b与10:10a。然而,2000的价钱被东汉的注释家应劭视为标准价(《汉书补注》,2:4a)。

(47) 李剑农:《先秦两汉经济史稿》,页261。

(48) 《汉书补注》,4:14a,16b17a。

(49) 同上书,49:14a15b。

(50) 28

(51) 同上书,49:15b16a。

(52) 贺昌群:《秦汉间个体小农的形成与发展》,载《汉唐间封建土地所有制形式研究》,页100101。

(53) 《汉书补注》,5:2b3a。

(54) 同上书,1A:34b。

(55) 29

(56) 见《汉书补注》,24B:10ab。根据记载,除了西北的四个郡外,南方的会稽郡也是安置移民的地点,《汉书补注》,6:15a15b。

(57) 到公元前127年,已经有10万人被招募、安置于北部边疆(《汉书补注》,6:10b)。

(58) 劳干:《两汉郡国面积之估计及口数增减之推测》,页216以次。

(59) 对这一问题最好的研究是增渊龙夫的《中国古代的社会与国家——秦汉帝国成立过程的社会研究》,页265以下。

(60) 30

(61) 《盐铁论》,1:13a;《后汉书集解》,26:3a注释。加藤繁:《支那经济史考证》,卷一;吉田虎雄:《两汉租税的研究》,页234241;增渊龙夫:《中国古代的社会与国家》,页267269;李剑农:《先秦两汉经济史稿》,页230244;余英时:《汉代中国的贸易与扩张》,页6064;王毓铨:《西汉中央政府概况》,《哈佛亚洲研究杂志》,12(1949),页134187。

(62) 《汉书补注》,39:5b6a。

(63) 同上书,99B:22ab。

(64) 《史记会注考证》,30:3334;《汉书补注》,24B:16ab。

(65) 《后汉书集解》,80A:11a。

(66) 31

(67) 严可均编:《全后汉文》,8:4b。

(68) 《汉书补注》,6:2b;7:8a。天野元之助在其《汉代豪族的大土地经营试论》中将这些事件列了一个表,页8。

(69) 《汉书补注》,11:4a;12:5b6a。

(70) 32

(71) 《盐铁论》,13:1b2a。

(72) 《后汉书集解》,2:11ab,13b14a;3:4a。

(73) 《后汉书集解》,3:10b。

(74) 同上书,3:15b16a;并参见2:11ab。

(75) 33

(76) 同上书,4:6ab,11a;5:3a。

(77) 同上书,5:6b。

(78) 例如,公元113年就有五个郡的税粮被运到七个受灾的郡发放(《汉书补注》,5:9b10a)。

(79) 在西汉的文献中,“假”这个字意指土地出租;东汉的文献却只是在提到允许百姓无偿地到政府土地上采集生活物品时,才使用这个字。

(80) 《汉书补注》,5:910,12;10:8a。

(81) 同上书,12:4b;《后汉书集解》,25:2a。

(82) 34

(83) 同上书,8:8ab。

(84) 同上书,8:8ab。

(85) 同上书,95:7a。

(86) 《后汉书集解》,2:7ab,11b。

(87) 同上书,21:4ab;2:11b;76:16b。

(88) 35