中国钢铁产能过剩的根本性原因：体制缺陷

钢铁产能过剩是市场经济条件下的一种经常性现象，是市场竞争机制作用的必然结果。而在中国现阶段，造成钢铁产能过剩的并非完全是市场因素，还有政府体制、监管模式、发展方式等深层次原因。市场性的产能过剩是指由于经济周期的变化或市场波动引起部分行业生产能力大于市场有效需求所需要的生产能力，这种产能过剩的形成往往和经济周期、市场竞争及技术进步等市场因素密切相关，并将引起行业内钢铁企业的激烈竞争，通过市场淘汰落后生产能力，并促使企业加强管理、提高技术和产品质量，由此将优化产业结构和产品结构，提高生产效率。这种产能过剩主要依靠市场机制进行自我调整和克服，典型市场经济国家的钢铁产业一般都经历过此种类型的产能过剩。

近年来中国钢铁行业出现的产能过剩，除了由于一些要素市场化改革相对滞后，市场配置资源的决定性作用没能有效发挥的原因外，还具有明显的体制性成因，主要表现为政府职能错位、地方保护主义严重、地方政府招商引资政策失误导致的企业正常投资决策受干扰。此外，投资约束和责任追究机制的不完善也助长了部分企业的过度投资行为。这些因素共同作用，造成钢铁行业产能无序扩张，是钢铁产能过剩问题多年不能解决的根本原因。

目前，中国产能过剩问题的产生，表面上看是由于全球金融危机造成的有效需求不足引起的产能利用率下降，而实际上则是由于我国市场经济体制的不完善、政府职能转变不到位、地方政府为追求GDP政绩而过度干预等体制性因素造成的重复投资、过度投资引起的。治理产能过剩必须正本清源，从根本上消除产生产能过剩的体制性障碍。为此，本章尝试建立一个体制因素影响企业产能的理论模型，以分析体制性因素导致钢铁产能过剩发生的内在机理。

由于企业进入市场和进行投资决策多依赖于对未来需求和市场收益的预期，因此，企业产能形成的基本模型由预期收益、成本和利润三个基本函数共同构成。企业预期收益函数为，企业预期成本函数为，其中代表固定成本，代表变动成本，企业预期利润函数为。企业在选择利润最大化时的产能规模变量应满足一阶条件

利润函数在实际问题中为凹函数，求最大值要求满足二阶条件

考虑到产品生产销售的边际净收益具有非增性，因此，该假设是符合产业运行实际的。一方面市场供给增加会导致价格下跌，另一方面，随着企业生产规模的扩大必然会增加对原材料、设备、劳动力的需求，从而导致生产要素价格的上涨。根据这一模型，下面主要对地方政府的不当干预、地方保护主义、监管缺位和企业退出机制不健全等对企业产能的影响进行具体分析。

（1）地方政府干预不当和地方保护主义

由于政府职能转变不到位，政府对社会和经济资源控制和干预的能力较强，市场对资源配置的基础性作用尚未充分发挥出来。现行的地方政府政绩考核机制和财政分权体制成为产能过剩形成的“加速器”，因为面对好的项目，地方政府将越过市场机制推动项目上马，对投资和经济增长进行过度干预，结果造成部分行业过度投资、重复投资，由此引发严重的产能过剩。地方政府的不当干预往往表现为补贴、减免税、廉价转让土地等，用G（q）表示由于政府的补贴、减免税、廉价转让土地等对企业的支持，地方政府的支持力度一般会随着企业生产能力的增加而增加，所以有。地方政府的支持政策意味着企业生产经营中的成本减少，则企业的预期成本函数和预期利润函数可以分别表示为：

和

利润最大化要求满足一阶导数为零，进行整理可得

设q为存在政府过度干预和地方保护条件下的企业产能，为完全市场条件下的企业产能，所以，由式（8.1）和式（8.3）结合可得

根据式（8.2），是q的减函数，所以可以得出^[8]。上述运算结果表明，随着政府的支持性干预力度增加，企业产能将逐步扩大。地方政府受GDP崇拜和政绩考核机制的利益驱使，往往对能够带来地方税收收入和GDP增加的企业项目进行过度支持。其结果是本地企业产能盲目扩张，造成全社会的低水平重复建设和过度投资。在典型市场经济国家，通常情况下垄断性强的行业是难以出现产能过剩问题的，虽然这些企业有较大的产品定价权，但这种定价权是建立在限制产能扩张的基础上的，垄断企业没有产能过剩的冲动。而中国的产能过剩行业中相当一部分属于国有垄断企业，这些企业投资的背后是地方政府利用资源垄断权力，对GDP政绩和增加财政收入的追求，同时也造成严重的产能过剩。(www.xing528.com)

（2）地方政府监管缺位

在政府监管缺位时如果不能通过税收或补贴等方式进行干预，就可能会出现产能过剩问题。中国钢铁业总体规模巨大且市场集中度较低，企业个别决策容易忽略总体产能过剩的风险。据统计，在中国，有钢铁冶炼能力的企业在500家左右，其中钢产量最多的河北钢铁集团占全国钢产量的比例只有6%。在这种市场结构下，企业容易产生“总产能虽然过剩，但不多我这一点儿”的想法；在市场供求矛盾加剧时，容易陷入谁也不肯率先减产的境地，同时加剧了政府监管的难度。以存在资源浪费、生态环境破坏需要政府加强监管的情况为例，追求利润最大化的企业是不可能自觉进行生态环境保护的，政府如果不能够通过有效的生态环保税收和实施排污许可证等对工业企业实施环境管制，引导企业依靠科技创新发展资源消耗低、环境污染小的产业，低效率、污染重的产业产能就有可能持续膨胀。我们依然用企业产能形成模型进行分析，用E（q）表示由于政府对污染企业征收的环境税、排污费及许可证交易支出总和，对于企业来说是由于政府实施环境管制而增加的成本，E（q）一方面伴随着产能规模的扩大而增加，即，另一方面也随着政府监控力度的加大而增加。地方政府的环境管制意味着企业生产经营中的成本增加，企业的预期成本函数和预期利润函数可以写成：

和

假设同种条件下有两个地方政府，即政府1（对应地方企业产品产量是）和政府2（对应地方企业产品产量是），在同等污染程度条件下政府对其管制存在很大区别，假设政府1积极矫正市场失灵，政府2出于某种原因对环境监管缺位，政府1实施管制的严格程度大于政府2，意味着政府1辖区内企业的单位产品要承担更多的成本，即随着产能的增加对应的费用成本增加，。两地企业在追求利润最大化时须满足一阶导数为零，进行整理可得。根据式（8.2），是减函数，所以有，即政府2的监管缺位，对外部性问题缺乏有效的矫正导致其辖区内的企业产能在同等条件下有较大产能扩张，而政府1通过实施严格监管有助于合理限制产能膨胀，管制越严格对产能规模的控制越有效。^[9]由于中国市场机制不完善和地方政府为追求政绩而忽略对落后产能的管制，企业在生产中不用承担环境费用，导致大量的高耗能、高污染、低效益的技术水平落后产能的普遍存在，从某种意义上讲是中国产能过剩问题的一大顽疾。政府对企业加强环境管制意味着企业生产成本的增加和产业、产能结构的优化，使那些资源消耗和环境污染程度高的企业减少产能。

需要注意的是，在中国钢铁行业中存在三大怪现象：产量能增不能减；生产线能开不能关；人员能进不能出。中国钢铁业利润率低到目前这种不可思议的程度，究其原因，是很多本来就亏损的企业，在政府补贴支撑下，继续以低于成本的价格销售产品，扭曲了整个市场秩序。因此，我们在提倡政府进行补贴的同时，需要注意更正补贴的方式和方向，以完善的补贴机制促进钢铁产业产能的合理淘汰，不可错位，不可一味地注重地方GDP。

（3）市场退出机制不健全

在市场经济条件下，通过优胜劣汰使经营不善的企业破产是正常现象。由于中国市场机制不完善，缺乏有效的企业退出机制，而地方政府又基于GDP政绩或人员安置等问题的考虑往往不愿意让企业破产，甚至采取种种措施保护这种企业运转，其结果是无效率的企业依然保持着一定的生产能力，造成行业内的产能过剩。根据企业产能形成的基本模型，企业预期收益函数和预期成本函数，其中，是总变动成本，是单位变动成本。企业盈亏平衡时有：。

根据微观经济学原理，若存在沉没成本，即使企业存在亏损，只要，企业为了损失最小化（部分回收沉没成本和减轻因企业破产带来的人员安置等政府负担）就会继续经营下去。退出障碍成本值越大，企业的产能q值也就越大，且经营时间也可能越长。包括企业前期投入的固定资产、无形资本和人员安置成本等，在某种程度上可以代表企业市场退出障碍，这个退出障碍的存在是形成中国产能过剩问题的重要原因。中国企业退出机制不健全是由于地方政府不愿意轻易接受企业破产造成的社会成本。其原因在于：一是国有银行商业化程度不高，而国有企业的巨额银行贷款在企业破产时成为死账，最终将由国家承担企业破产导致的巨额资产损失；二是政府对国有企业依然扮演着无限责任股东的角色，企业一旦破产将造成大量增量成本，国有资产流失，这是追求GDP政绩的地方政府不愿意看到的现象；三是中国目前社会保障机制还不健全，社会保障水平低，覆盖面窄，财政投入的力度小，还不能有效保障过多企业破产带来的职工保障需求问题。企业破产带来的职工安置问题必然给政府带来负担，政府为了保证职工的就业问题，不愿意轻易让企业破产，也会避免引发大量工人失业，由此使国有企业一般都具有形成产能过剩的倾向。

（4）宏观调控失当

通常情况下总需求不足和通货紧缩可能会加剧产能过剩问题，在进行宏观调控过程中实施积极的财政政策和稳健（或宽松）的货币政策，通过减少税收、增加政府采购和适度降低利率以刺激需求来实现投资增长是推动宏观经济走出通缩的关键因素之一。而这种政策在具体的实施过程中往往难以实现理想的目标，原因是：第一，在刺激消费需求的同时，也因同时降低利率刺激了投资需求，由此推动产能持续增加；第二，在目前国家宏观经济调控体制下，政府采购的产品主要与公共基础设施建设有关，这会给钢铁、有色金属、水泥等行业传递一种市场需求增大的信号，由此将会增加产品需求预期，进而刺激产能增加；第三，由于宏观调控政策一般存在滞后性特征，往往是本轮宏观经济问题尚未得到解决，反而又刺激了下一轮的产能扩张，促进钢铁企业特别是大型重点钢铁企业加大投资和供给，加剧本已存在的产能过剩问题。

以下两节将分述我国台湾岛内钢铁业产能情况及其经验对缓解我国大陆钢铁业产能过剩的借鉴意义。