保障措施协议：保护国内产业和限制进口的措施条件

《保障措施协议》是WTO体制在特定情况下允许成员采取措施，限制进口，保护国内产业的三个协议之一。但保障措施在性质上不同于反倾销和反补贴，后两者针对的是不公平贸易，而保障措施针对的是在公平贸易条件下进口的产品。《保障措施协议》的宗旨在于澄清和加强“GATT 1994”第19条的纪律，重建保障措施的多边制约机制，消除规避这种制约的不当做法，进一步稳定并改善国际贸易体制。

（一）实施保障措施的条件

保障措施，指成员方在进口急剧增长并对其国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁时，采取的进口限制措施。

根据“GATT 1994”第19条和《保障措施协议》的规定，成员方实施保障措施必须满足以下条件。

1.某项产品的进口急剧增长

协议规定的进口激增指“数量急剧增长”，其中包括两种情况，绝对增长和相对增长。绝对增长是指进口实绩的增长，相对增长是指相对于进口方国内生产而言进口产品所占市场份额的相对上升。

2.进口增长的原因是意外情况的发生和成员方履行WTO义务

《保障措施协议》对所谓“意外情况的发生”并没有非常明确的解释。成员方履行WTO义务，主要指成员方履行关税减让和削减非关税壁垒的义务。这些义务的履行都会增强进口产品对进口方国内产品的竞争力，进口的增长将是一种非常可能的结果。成员方实施保障措施，必须证明进口增长是由上述两种原因造成的。

3.进口增长对国内产业造成了严重损害或严重损害威胁

拟实施保障措施的成员方必须证明进口增长与产业损害或损害威胁之间存在因果关系，该种证明必须有客观证据的支持。如果在同一时期国内产业所受损害系由进口增长以外的各类因素所致，则此类损害不得归咎于进口增长。

《保障措施协议》规定，“国内产业”应理解为在该成员领土内生产相似产品（Like Product）或直接竞争产品的国内生产者全体，或其产量之和占该国该产品生产总量主要部分的生产者。需要注意的是，关税同盟既可针对同盟所辖全部区域采取保障措施，也可仅代表同盟的某个成员实施保障措施。当针对全部区域实施保障措施时，对损害及损害威胁的确定应以同盟内整个产业的情况为基础；当同盟代表其某个成员实施保障措施时，对损害及威胁的确定应仅以该成员的产业情况为基础，保障措施的实施也仅以该成员的地域为限。

“严重损害”是指对国内某一产业的状况造成重大的总体损害。在确定对国内某一产业造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管当局须评估与该产业状况相关的、客观的和可量化的所有相关因素，特别是绝对或相对条件下的有关产品进口的比例和数量，增加的进口产品在国内市场的占有份额，销售水平的变化，总产量、生产率、能耗、盈亏及就业。

“严重损害威胁”应理解为危急且显而易见的威胁，不能仅是想象或推测的威胁。

4.采取非歧视待遇

保障措施应不分来源地适用与某项进口产品，不能对不同来源的产品有歧视待遇。

（二）实施保障措施的程序

为了保证充分的透明度和公正性，《保障措施协议》对保障措施的实施规定了比较详细的程序。该程序主要包括以下几个环节。

1.调查

调查是采取保障措施的必经步骤，而且必须按照“GATT 1994”第10条规定的程序进行。第10条主要强调了调查及决定的透明度问题。协议指出，成员国主管当局在采取措施前，应向所有利害关系方作出适当的公告，举行公开听证会，或给进口商、出口商以及利害关系方提供其他合适机会陈述证据和看法，并对其他相关方的陈述作出回答。调查结束后，主管当局须公布一份报告，列明对一切相关事实和法律问题的调查结果以及作出的合理结论。

2.通知

协议规定，成员方应将下列事项立即通知保障措施委员会：①发起调查的决定；②对进口增长与严重损害或损害威胁因果关系问题提出的调查结果；③就实施或延长保障措施做出的决定。

在履行②和③项通知义务时，成员方应提供以下有关信息：进口增长造成严重损害或严重损害威胁的证据、对调查所涉及产品和拟采取措施的准确描述、保障措施实施的日期、期限以及逐步放宽的时间表等。货物贸易理事会或保障措施委员会可以要求准备采取措施的成员方提供它们认为必要的补充资料。另外，成员方在采取临时保障措施之前应通知保障措施委员会。

3.磋商

由于采取保障措施会影响到有关成员方根据WTO相关协议所享有的利益，因此，协议规定采取或延长保障措施的成员方应与各利害关系方进行协商，就保障措施交换看法，并达成谅解。协商的结果应由有关成员方及时通知货物贸易理事会。

（三）保障措施的形式、期限和实施方式(www.xing528.com)

1.保障措施的形式

成员方应仅在防止或补救严重损害的必要限度内实施适当的保障措施。保障措施的形式包括三种：①提高有关进口商品关税；②采取数量限制；③采取关税配额。

鉴于非关税措施对贸易的扭曲作用较大，《保障措施协议》第5条对数量限制和配额措施做了专门限定。协议规定，在实施数量限制时，不得使进口数量低于过去三个有代表性年份的平均进口水平，但进口方有正当理由的除外。在使用配额时，进口方应当与有利害关系的供应国就配额分配达成协议，磋商未能达成协议，则进口方应基于出口方前一有代表性时期的份额进行分配。除非在保障委员会的主持下进行了磋商并存在正当的理由，否则，分配应在非歧视的基础上进行。

2.保障措施的期限

保障措施的实施期限一般不应超过4年，如果仍需防止损害或救济受损害的产业或该产业正处于调整之中，则期限可延长，但总期限（包括临时措施）不应超过8年。期限延长必须符合一定的条件，即按前述实体和程序规定确认继续实施保障措施是必需的，并拥有该产业正在进行调整的证据。

3.临时保障措施

协议规定，在紧急情况下，如果迟延会造成难以弥补的损失，成员方可不经协商而采取临时保障措施。主管当局只能在初步裁定进口增长已经或正在造成严重损害或损害威胁的情况下，方可采取临时措施。临时措施的实施期限不得超过200天，并且此期限计入保障措施总的期限。临时保障措施只能采取增加关税形式，但如果随后的调查不能证实增加的进口已经导致或威胁导致对国内产业的损害，则增收的关税应迅速退还。成员方在采取临时保障措施前应通知保障措施委员会，在采取措施后应尽快与各利害关系方举行磋商。

（四）对实施保障措施的若干限制

如果保障措施的适用期预定在一年以上，进口方在适用期内应按固定的时间间隔逐渐放宽该措施；如果实施期超过三年，进口方须在中期审查实施情况，并根据审查情况，撤销或加快放宽该措施。延长期内的保障措施应宽于最初适用的措施。

对同一进口产品再次适用保障措施必须遵守以下规定。一般情况下，两次保障措施之间必须有一个不适用期，时间长度应不短于第一次保障措施的实施期限，且最短为两年。但是，如果保障措施的适用期只有180天或少于180天，并且在保障措施实施之日前的五年之内未对同种产品采取不超过两次的保障措施则自保障措施实施之日起一年后，可针对同种进口产品再次适用期限为180天或少于180天的保障措施。

（五）补偿与报复

保障措施针对的是公平贸易条件下的产品进口，其实施必然影响出口方的正当利益。为此，协议第8条要求双方就保障措施对贸易产生的不利影响，协商贸易补偿的有效方式。如果30天内达不成协议，出口方可以在保障措施实施后90天内，并在货物贸易理事会收到书面中止通知30天后，对进口方实施对等报复。但是，如果采取保障措施是因为进口的绝对增长，并且该措施符合《保障措施协议》的规定，则出口国在保障措施实施的第一个三年中不得进行对等报复。

背景知识

全球保障措施实施情况

根据WTO统计，1995年至2016年6月底WTO成员方共发起保障措施调查318起，如图1所示。

图1　1995年以来全球发起保障措施案例数量

1995～1997年，全球发起的保障措施调查案件每年都在5起以下；1998～2004年，每年都在10起以上，2002年达到最高峰为34起；2005年低于10起，直至2008年都在10起左右徘徊；2009～2015年，发起案件每年基本都在20起左右。

318起立案的保障措施中，发起保障措施调查次数超过10起的国家有9个，其中印度42起，位居第一。9个成员共发动172起保障措施案件，占保障措施案件的54%（图2）。在上述国家中，除美国外，都为发展中国家，这说明越来越多的发展中国家开始使用保障措施来保护国内市场和产业。

图2　1995年以来发起全球保障措施的国家

相对于发起的保障措施案件调查数，最终被实施的数量较少，除个别年份保障措施的执行率超过50%以外，大部分案件的执行率都远远低于50%。这是因为有的通过磋商达成协议而终止了调查；有的作出了否定的调查结果；而有的虽作出了肯定的裁决，但出于公共利益的考虑而最终未实施保障措施；有的是出于政治目的，如大选前的拉选票而立案调查，一旦政治目的达到或政治压力已消除，就自动放弃调查或终止实施。

保障措施的案件执行率较低，从保障措施制度本身来看，则是实施保障措施的代价很大，易招致别国的报复。当一国，尤其是贸易大国采取保障措施时，通常会引发较多的国际贸易争端。另外，保障措施在结果上讲求利益的平衡，要求给予出口方补偿，且出口方有报复的权利。

资料来源：根据WTO数据资料整理。