标本兼治策略推动减贫工作平稳转型

尽管受到新冠肺炎疫情的严重冲击，在中国共产党的坚强领导下，中国仍将在2020年打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会。2021年中国将进入后脱贫攻坚时代，探索建立解决相对贫困的长效机制。总的来讲，中国的扶贫事业会有三个转变：一是由2020年之前解决绝对贫困向2020年以后缓解相对贫困转变；二是由农村脱贫攻坚向乡村振兴战略下的城乡减贫融合推进转变；三是由实现“两不愁三保障”目标，向应对和缓解发展不平衡、不充分及多维相对贫困转变。在这三个转变过程中，需要推动减贫战略和工作体系平稳转型。

一、消除绝对贫困，向相对贫困发起挑战

改革开放以来，中国在消除绝对贫困方面一直是国际社会的领跑者。联合国可持续发展目标确定于2030年在世界上任何地方消除各种形式贫穷，中国“两不愁三保障”脱贫攻坚目标的实现，无疑是世界上第一个提前10年实现可持续发展目标减贫目标的国家。无论是联合国开发计划署、世界银行等全球贫困治理的多边国际组织，还是广大发展中国家，都对中国取得的减贫成就给予高度肯定。特别是受贫困问题困扰的发展中国家，更是迫切希望学习中国贫困治理的经验。中国在消除绝对贫困的过程中，形成贫困治理的“三支柱”制度框架，即益贫性经济增长、包容性社会发展和多维度精准扶贫。

第一支柱是益贫性经济增长。首先，1978年改革开放后，通过实施土地家庭联产承包责任制、建立农产品价格市场，激活了农村劳动力与土地紧密、有效结合，提高了农业全要素生产率，实现了第一轮大规模减贫。其次，1990年以来，通过融入全球化、工业化进程，利用国外直接投资（FDI）和本国劳动力红利优势，把农业富余劳动力与劳动密集型企业有效结合，提高了工业部门的全要素生产率和农业劳动力的非农就业，实现了第二轮大规模减贫。再次，2008年全球金融危机以来，利用4万亿元积极财政政策，农村富余劳动力与基础设施建设和城市化建设相结合，工资性收入占农民家庭总收入的比例上升，实现了第三轮大规模减贫。2013年以来，面对土地、劳动力红利不足的要素约束，工业化转型升级不利于贫困人口非农就业等问题，党中央及时提出精准扶贫、精准脱贫方略，通过打赢脱贫攻坚战，在短期内实现了第四次大规模减贫目标。

第二支柱是包容性社会发展。中国包容性社会发展政策主要包括两个方面：一方面通过普及义务教育、开展教育扶贫，普及公共卫生服务、开展健康扶贫等措施，增强人力资本投资，推动更加公平的发展，阻断贫困的代际传递；另一方面建设覆盖城乡的最低生活保障制度，对贫困人口的基本生存给予现金救助。此外，还推动了针对老年、残障、孤儿等社会群体的保障制度的建设。

第三支柱是多维度精准扶贫。中国实施的开发式扶贫政策和精准扶贫、精准脱贫政策，主要包括针对贫困地区基础设施、生产条件的区域扶贫开发，提升贫困地区的经济增长能力，带动贫困人口增收脱贫；针对贫困人口劳动、就业能力的开发，通过教育、技能培训、劳动力转移就业、健康扶贫等措施，提升贫困人口的增收、就业能力和人力资本；针对贫困人口的生产生活环境，开展路、水、电、光纤等多方面的通村入户基础设施和公共服务建设。

二、保持持续脱贫，防止再度返贫

总的来看，新冠肺炎疫情暴发、全球经济衰退给脱贫攻坚带来新的挑战，贫困地区在产业结构、就业结构、消费结构以及公共服务方面都需进行相应调整，采取持续措施，巩固脱贫攻坚成果，防止返贫。

第一，有效组织农特产品生产、加工、分拣、包装、物流和电商平台建设。贫困地区产业扶贫的产能与消费扶贫的客户需求相匹配，才能实现价值增值。这既可为应对全球性危机可能带来的食物短缺做好准备，也为夯实贫困人口增收和就业并满足东部地区消费者需求奠定基础。因此，贫困地区需给产业扶贫、就业扶贫赋予新的内涵。围绕贫困地区和贫困人口的农产品销得出去、卖得好价钱，质量有保障、安全可追溯等方面新开工或改造升级一些项目，整合脱贫攻坚以来形成的部分产业扶贫、就业扶贫、电商扶贫项目和资源，强化市场机制使其上升一个台阶，短期内增加就业和收入，长期内提升能力和水平。

第二，积极盘活贫困地区滞留在农村的劳动力要素，培育一批“平台链接型能人”，巩固脱贫成果。农产品上线、进卖场，需要大量细致的线下标准化工作、设计和创意，以满足东部地区城市消费者对农产品质量、产品细分、包装设计、文化内涵等方面的高品质和多样化需求。这就更需要“平台链接型能人”推动农产品上线。一些无法外出务工的能人，不仅不是脱贫攻坚的负担，反而是巩固脱贫成果的宝贵人力资源。贫困地区要通过“双创政策”和公益岗位等措施，鼓励和引导返乡人员“归农归村”，推动扶贫车间由劳动力密集型加工品为主向与农特产品初加工线上结合转型。要逐步把疫情时“县长带货”的“网红”现象转化为市场主体的平台链接型能人市场行为。

第三，加快培育贫困地区科技和数据要素市场，为贫困地区经济增长赋予新动能。在“地、人、钱”传统生产要素之外，把科技和数据作为巩固脱贫成果的重要生产要素。针对扶贫产业同质化，深度贫困地区耕地资源稀缺，生态环境对传统产业的承载能力薄弱等问题，需要充分挖掘丰富的民族、民俗、生态、文化资源，充分依托科技特派员队伍，促进技术要素与扶贫资源融合发展。在电商扶贫、消费扶贫和旅游扶贫等举措中强化与“互联网+农业”、“文化创意+农业”的深度融合，给同质化的扶贫产业和产品赋予不同的地理、人文情感内涵，把数据变成生产力，让产品中有“数据”，“数据”中有故事、有情感，把同质化转化为差异化，增加价值创造。

三、大数据赋能，扩大教育扶贫和健康扶贫效应

基本公共服务均等化既是保障贫困人口义务教育和基本医疗的重要手段，也是2021年后建立防止返贫和解决相对贫困长效机制的重要举措。在疫情防控中，数字化技术和平台模式在教育和医疗领域体现出巨大的潜能，同时也暴露出贫困地区数字基础设施和公共服务的短板。(www.xing528.com)

第一，通过“新基建”补齐贫困地区数字基础设施和公共服务短板。紧盯“两不愁三保障”脱贫目标，以及贫困地区公共服务主要领域指标接近全国平均水平这一目标任务，充分利用“新基建”、脱贫攻坚和乡村振兴政策，迅速加强贫困地区数字基础设施和公共服务建设，提升贫困人口在教育、健康、社会保障等基本公共服务方面的获得能力。

第二，通过“数字化平台”补齐深度贫困地区教育和卫生服务短板。深度贫困地区长期面临教师和医疗卫生人才短缺的困扰，通过实施东西扶贫协作和对口支援的组团式教育、卫生扶贫以及特岗教师等政策，虽然缓解了一部分困难，但仍存在较大差距。深度贫困地区需优先加强数字化公共服务体系建设，把发达地区的优质课程和医疗卫生服务资源，通过远程教育、远程医疗和人工智能等技术传递到贫困地区，助力“三保障”目标的实现和巩固。新冠肺炎疫情发生前，受到一些体制机制的阻碍，数字化教育、“互联网+医疗健康”在贫困地区的推广应用比较缓慢。疫情发生后，在线教育以及互联网问诊、诊疗和防控让干部群众看到了新技术的力量，增强了信心和动力。

第三，建立一个全国志愿者公益服务平台，引导大学生和相关专业人才在平台上聚集。培育一支继“第一书记”、“驻村干部”和“大学生村官”之后的“大学生乡村创新人才”“乡村振兴人才”队伍，发挥大学生、青年创新创业精神，盘活科技和数据要素，赋予贫困地区经济增长和社会发展新的动能。鼓励灵活多样的线上线下融合型志愿服务，为贫困地区提供产业、教育、健康等方面的智力服务。志愿者一部分时间可以深入贫困地区开展实地工作，另一部分时间也可在平台的支持和监督下，进行线上服务，发挥数字经济时代弹性工作和“斜杠”经济的作用。

四、继续推进益贫性增长和包容性发展，平稳向缓解相对贫困转型

第一，构建缓解区域相对贫困和促进乡村振兴的益贫性经济增长新机制。推进基础设施建设互联互通，筑牢相对贫困地区防返贫和乡村振兴基础。在交通、能源、水利、通信和物流等基础设施方面加大投入，着力解决相对贫困地区城乡基础设施短板和瓶颈问题。在土地、资源、环境等方面，构筑有利于相对贫困地区的开发利用、保护和补偿制度。在产业、就业方面，发展益贫性的农业产业、劳动力密集型非农产业和实施转移就业。2021—2025年，重点解决脱贫攻坚期间产业扶贫形成的集体资产的保值增值，推动产业扶贫项目的产权制度改革，建立激励约束机制，从制度安排上解决内生动力不足的问题。重点解决“扶贫车间”转型为乡村振兴的“产业车间”，加大乡村振兴创业就业培训力度。中长期重点解决脱贫攻坚期间以及乡村振兴阶段产业发展项目的造血能力不足的问题，加强产业、产品和服务的数字化、平台化、品牌化建设，利用数字技术和平台经济，以及文化创意推动产业融合发展，提升价值链。特别需要加强相对贫困地区数字基础设施和能力建设，用数字技术为缓解区域相对贫困和实现相对振兴赋能。

第二，构建缓解相对贫困和促进乡村振兴的包容性社会发展新机制。教育、健康和社会保障扶贫，是中国长期坚持的一条包容性社会发展的减贫经验，在2020年后仍应坚持。坚持基本公共服务“普惠”与“特惠”相结合原则，促进教育、健康、社会保障等基本公共服务的公平获得，缓解发展的不平衡性矛盾。以普惠性公共服务制度建设保障每一个人公平发展的权利，促进社会团结；以特惠性公共服务制度瞄准最困难群体，快速补齐短板。为了实现“普惠”目标，可以选择性地采用一些“特惠”政策工具，如针对低收入地区的公共服务政策措施；针对老年、残障、孤儿以及事实上无人照料儿童、受艾滋病影响儿童等特殊困难人群采取“特惠”救助政策。确保城乡低收入人群基本公共服务的普遍公平有效获得，特别是要明确保障流动人口的教育、医疗、卫生、社会保障等基本公共服务的普遍公平有效获得。

五、推动绿色减贫和社会创新，为相对贫困治理注入新动力

第一，构建缓解相对贫困和乡村振兴的绿色发展新机制。“绿水青山就是金山银山”，在生态保护中脱贫是中国脱贫攻坚期间的一项伟大实践。建立乡村振兴的绿色发展制度和政策框架，既是践行新发展理念，也是乡村“生态宜居”的战略要求。生态宜居，不能仅仅局限于畜禽粪污综合利用率、村庄绿化覆盖率、生活垃圾处理率、农村卫生厕所普及率等战略规划指标，应总结脱贫攻坚期间“生态脱贫一批”所取得的宝贵经验，把“产业兴旺”与“生态宜居”融合起来，把休闲农业、文旅、健康养老、研学等融合起来，发展生态关联产业，提升乡村生态、生产、文化、乡风等的综合价值。不断完善绿色扶贫的财政金融支持体系和社会创新支持体系，通过国家财政转移支付，金融市场与社会资本形成合力，加强对绿色扶贫产业的支持力度，在生态文明建设中开辟农村绿色产业融合发展新模式，解决生态型相对贫困问题。鼓励建立“碳汇”市场，发展“绿色众筹”。

第二，构建针对脆弱人群精准施策的社会政策体系。2020年后，容易陷入相对贫困的群体主要包括老年人、儿童、残障人士，需将针对脆弱人群的扶贫政策逐步转化为普惠性社会政策。2020年后，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。随着人口进一步老龄化、高龄化，老年贫困群体也将成为相对贫困阶段的特殊困难群体，特别是农村地区缺乏基本生活照料，空巢、留守的贫困老年人口是致贫和返贫的重点群体。从当前贫困地区看，儿童教育、营养和健康问题在2020年后仍面临挑战。贫困地区0—3岁儿童营养、健康和教育不足，造成认知、语言和运动能力发育滞后现象还较普遍。贫困地区5岁以下儿童贫血发生率还较高。4—6岁学前教育儿童，贫困地区入园比例低，硬件设施和师资力量都相对较差。深度贫困地区义务教育短板明显，既存在知识类课程教育质量问题，也存在社会情感类教育缺失问题，难以传授给孩子们更广泛的知识和适应现代化社会的生产生活能力。此外，残障人士教育程度普遍低于一般人群。流动人口公共服务获得问题仍是2020年后相当一段时间内，缓解相对贫困和乡村振兴需要解决的重点问题。

总之，中国消除绝对贫困的宝贵经验，为治理相对贫困问题奠定了理论和实践基础。在中国共产党的领导下，持续不断进行完善和创新，中国必将在缓解相对贫困问题中为全球贫困治理提供新的方案。

（王小林 复旦大学六次产业研究院副院长、教授）