为深入贯彻落实习近平总书记关于“中央财政专项扶贫资金，增长幅度要体现加大脱贫攻坚力度的要求”这一重要指示精神，优先保障扶贫投入，无论是投入规模、投入比重，还是资金增速，都充分体现了政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用。打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会最艰巨的任务，是以习近平同志为核心的党中央向全国各族人民作出的庄严承诺，财政作为国家治理的基础和重要支柱，在打赢脱贫攻坚战中肩负着重要职责。国家提出精准扶贫战略以来，不断创新财政支出体制，坚持支出优先保障，持续完善资金使用管理机制，切实强化资金监管，形成了政府、社会和市场资金多元参与的扶贫资金投入机制，建立了与脱贫攻坚目标相适应的财政投入机制，为完成脱贫攻坚目标提供了强大的资金保障。
一、国家财政支出结构的不断调整与优化
开展脱贫攻坚以来，国家财政形成了公共财政专项扶贫资金、专项财政扶贫资金和一般公共财政对贫困地区的倾斜资金投入机制。
2013—2019年中央财政累计补助地方专项扶贫资金5108.78亿元（其中：2013年379.48亿元，2014年424.55亿元，2015年460.95亿元，2016年660.95亿元，2017年860.95亿元，2018年1060.95亿元，2019年1260.95亿元），年均增长幅度达22.16%。
精准扶贫战略实施以来，一般性公共财政转移支付也逐渐开始向贫困县倾斜。除此之外，各部门预算内的财政支出也逐渐向贫困地区倾斜。同时，不断加大对贫困地区的转移支付力度，全国832个贫困县的一般公共预算支出中，上级补助及返还占比达80%左右。引导有助于脱贫的农业、教育、医疗、交通、生态等各类专项转移支付向贫困地区、贫困人口倾斜，推动解决突出问题，弥补脱贫攻坚短板。此外，有关部门专门印发通知，要求东部地区根据财力增长情况，增加对口帮扶财政投入，并列入年度预算。
第一，调动金融资源，助力脱贫攻坚。如国家开发银行通过中长期投融资、转贷款、助学贷款等融资举措和规划咨询、干部培训、人才支持等融智服务，全力支持打赢脱贫攻坚战。截至2019年底，国家开发银行“十三五”以来累计发放支持脱贫攻坚贷款1.4万亿元，贷款余额1.29万亿元，按照人民银行精准扶贫贷款统计口径，2019年发放金融精准扶贫贷款及带动服务贫困人口贷款1828亿元，贷款余额6835亿元；国家开发银行向贫困地区累计发放农村基础设施贷款3649亿元，贷款余额2834亿元，支持建设村组道路31万公里、校安工程6508个、农村危旧房改造57万户、安全饮水设施20万个，惠及建档立卡贫困人口2800多万人，显著改善了贫困地区的生产生活条件，为进一步促进产业发展奠定了坚实基础。按照中发34号文件要求，与交通部、水利部等有关部委大力合作，不断加大对深度贫困地区交通、水利、电力等重大基础设施的支持力度，截至2019年底，累计发放贷款9213亿元，贷款余额6733亿元。
中国农业发展银行在全面贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚战略部署时制定了政策性金融扶贫五年规划和三年行动方案，确立以服务脱贫攻坚统揽业务全局的战略定位，把支持易地扶贫搬迁作为“头号工程”，全力服务中央和地方易地扶贫搬迁规划实施。累计投放易地扶贫搬迁贷款3139.01亿元，贷款余额1981.4亿元，惠及搬迁人口768万，其中建档立卡贫困人口522万，占68%。
第二，保险业助力脱贫攻坚工作稳步推进。2019年，农业保险为1.9亿户次农户提供风险保障3.8万亿元，承保的农作物品种超过270类，基本覆盖了农林牧渔各个领域。2016—2019年，农业保险向1.82亿户次受灾农户支付保险赔款1558.68亿元，在助力脱贫攻坚、帮助受灾地区恢复重建、保障农民财产安全等方面发挥重要作用。根据全国农险数据管理平台和建档立卡贫困户数据匹配结果，2016—2019年农业保险累计为9840万户次贫困户提供风险保障9121亿元，累计为3031万受灾农户支付赔款230.38亿元，有力防止受灾贫困户因灾更贫、因灾返贫。
同时，银保监会还大力推进健康扶贫。一是做好大病保险。2019年，17家保险公司在全国31个省（区、市）开展了大病保险，承保11.72亿城乡居民，覆盖了绝大多数建档立卡贫困群众。8年来，大病保险累计赔付超过3800万人，全国大病保险患者实际报销比例在基本医保的基础上平均提升了10—15个百分点，最高报销金额超过110万元，有力减少了“因病致贫、因病返贫”现象。二是配合各地开展贫困人口补充医疗保险。目前保险公司在全国20多个省（区、市）超过300多个县（区）承办了政府针对贫困人口的补充医疗保险，覆盖2000多万贫困人口。三是积极参与经办社会救助。目前，保险公司在全国467个县市开展了医疗救助经办项目，减轻了政府工作负担，使基本医保、大病保险与医疗救助制度之间有效衔接。
三、通过用地指标增减挂钩创新贫困地区融资渠道(www.xing528.com)
脱贫攻坚期间国家实施了跨区域城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易和社会资本调动。自然资源部实施了超常规的增减挂钩政策。对集中连片特困地区、国家和省级扶贫开发工作重点县、开展易地扶贫搬迁的贫困老区，允许将增减挂钩节余指标在省域范围流转使用；对“三区三州”及其他深度贫困县，允许将增减挂钩节余指标跨省域调剂使用。
省域内流转方面，自2016年2月政策实施以来，已有18个省份开展了省域内流转，累计流转指标超过45万亩，流转收益超过1300亿元。
跨省域调剂方面，2018年3月，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号），明确增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂。自然资源部配套印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》（自然资规〔2018〕4号）。考虑到2020年实现全部脱贫摘帽的目标要求，调剂任务分解为2018和2019两个年度下达，年均600亿元。其中，2018年，帮扶省份共确认调入节余指标15.05万亩，附加规划建设用地规模1.2万亩，完成调剂资金743.78亿元，超额完成103.78亿元。深度贫困地区所在省份共确认调出节余指标19.43万亩，可获得资金607.28亿元。
2019年，帮扶省份共确认调入节余指标21.6万亩，附加规划建设用地规模3.28万亩，完成调剂资金1152.4亿元，超额完成641.6亿元。深度贫困地区所在省份共确认调出节余指标20.88万亩，可获得资金640.06亿元。
四、推动贫困县涉农资金的县级统筹整合改革，让贫困县有更多的财政资金调控使用权
贫困县涉农资金实现县级统筹整合，这一做法是脱贫攻坚期内的一项重要的资金投入机制改革与创新，打破了财政资金使用的诸多限制，加强了县级政府在资金调配方面的自主权。2016年，财政部会同国务院扶贫办等有关部门研究起草，报请国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），整合试点的核心是将部分涉农资金的配置权完全下放到处于脱贫攻坚一线的贫困县，支持贫困县依据当地脱贫攻坚规划，区分轻重缓急，自主确定和实施扶贫项目。2016年，整合资金规模超过2700亿元；2017年，整合试点范围进一步推广到全部832个贫困县，实际整合3286亿元，完成支出2935亿元；2016—2019年，全国832个贫困县实际整合资金规模累计达到1.26万亿元，县均整合资金规模超过15亿元。
五、建立严格的扶贫资金监管体系
习近平总书记强调“资金保障要实，做到投入实、资金实、到位实，精打细算，用活用好，用在关键，用出效益”。为贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和习近平总书记的重要指示精神，进一步发挥绩效评价对财政专项扶贫资金使用管理的导向和激励作用，2017年财政部联合国务院扶贫办制定了《财政专项扶贫资金绩效评价办法》，规定财政专项扶贫资金绩效评价的主要内容一般包括资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效等方面的情况，从这些方面对各省财政专项扶贫资金的绩效进行评价打分，打分的结果一般划分为四个等级：优秀、良好、及格、不及格。资金绩效评价结果将直接纳入省级党委和政府扶贫工作成效考核，根据评价结果给予激励奖励，通过绩效评价“指挥棒”引导地方强化扶贫资金使用管理。
2019年财政部又印发了《关于全面加强脱贫攻坚期内各级各类扶贫资金管理的意见》，建立了“1+4”的扶贫资金管理机制，进一步强化扶贫资金管理的目标导向和问题导向。同时，制定《扶贫项目资金绩效管理办法》，着力推动建立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理机制，切实提高财政扶贫项目资金配置和使用效益。探索建立扶贫资金动态监控机制，将42项支持完成现行标准下脱贫攻坚任务的相关中央转移支付资金全面纳入扶贫资金总台账管理，研究建立扶贫资金动态监控平台，可实时了解各级、各地、各类资金的安排、拨付和支付情况，切实加强扶贫资金监管，保证财政专项扶贫资金管理使用的安全性、规范性和有效性。
（左停 中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长）
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