西部欠发达地区的扶贫攻坚工作

西部地区是中国扶贫工作的重点区域，也是关键区域。从中国扶贫工作开始以来，就把西部地区作为重点扶持对象，始终不渝、一以贯之的开展大规模、全方位的政策倾斜、资金支持和全力帮扶。西部地区的彻底脱贫之日，也将是中国扶贫工作结束之时，是全国整体全面建成小康社会之时。安定区既是全国重点贫困县区，也是全国14 个连片特困地区祁连山片区贫困地区之一。我们以安定区为例进行分析总结。

1）西部地区扶贫工作阶段划分

由于生产生活条件落后，安定区的贫困是在全国有名的。建国以来就得到了国家的救济和帮扶。1983年，安定区被国务院确定为“三西”农业建设重点扶持县。1998年年底，全区整体基本解决温饱。2002年，安定区被列为国家扶贫开发工作重点县，确定了19 个扶贫开发重点乡（撤乡并镇后合并为14 个）、134 个扶贫开发重点村。安定区扶贫工作，可以分为四个阶段。

（1）救济式扶贫阶段（1955年—1982年）。以保障人民基本生活、解决人民生产困难为重点。1955年以前，安定区对于人民的生活困难是通过两种途径解决的。一是采取自由借贷，互通有无；二是通过减租减息和土改，分配斗争果实。仅1951年全区通过自由借贷解决粮食6009 多石，分配斗争果实1.2873 万多石，解决了1.2 万多户人的生活困难。1955年以后，则通过发放救济款和返销粮来解决群众的生活。1955-1985年的31年中，累计发放救济款1475.6 万多元，返销粮33906 万斤（见表8-1）。特别是遇到自然灾害年景，主要是对遭受各种自然灾害的灾民进行生活救济。比如全区北部的干旱灾害，从1969年至1985年，拉水经费累计达121.8435 万元；全区冬天的寒冷灾害，从1951年至1983年，累计发放冬令救济款51.8871 万元。

表8-1　1956-1985年安定区发放救济款额摘年统计表

注：据《定西县志》数据整理。

（2）攻坚式扶贫阶段（1983年—2000年）。以改善生产条件、提高生活质量为重点。1983年，安定区作为甘肃中部地区20个干旱贫困县的代表，被国务院列为“三西”建设重点扶持县。从1983年到1993年，安定区坚持“有水走水路、无水走旱路、水旱不通另找出路”的原则，立足当地资源，大办乡镇企业，推广科学种田，在大多数群众初步解决温饱的基础上，以实现“两个稳定（稳定解决群众温饱、稳定增加农民收入）”为重点，全区扶贫工作水平取得了较大成绩。到1993年，全区工农业总产值达到3.84 亿元，其中农业总产值2.55 亿元，农民人均纯收入从1982年的105 元提高到1993年的562 元，净增457 元；贫困人口由1982年的23.67 万人，减少到1993年的7.7 万人（按1992年提标后计算则为11.03 万人）；农村贫困面由1982年的70% 下降到1993年的15.6% （按1992年提标后计算则为29.30%）（见表8-2）。1994年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，扶贫攻坚的重点向贫困片带转移，安定区从解决贫困户的吃粮、吃水、花钱三大问题入手，分别按照贫困户基本解决温饱、温饱户稳定解决温饱、稳定户奔小康三种类型，制定落实扶贫方案，大规模组织实施以温饱工程、“121”雨水集流工程、马铃薯工程、梯田建设工程为主的扶贫到户措施，探索出了“三水（地下水、地表水、天上水）”齐抓、“三业（种植业、养殖业、农产品加工业）”并举的新兴扶贫开发路子，总结出了“梯田+水窖+科技=基本解决温饱”“ 市场+龙头+结构调整=脱贫致富”的扶贫开发模式，1998年，全区实现整体基本解决温饱。2000年，全区国内生产总值达到8.98 亿元，其中农业总产值3.15 亿元，粮食总产达到1.26 亿公斤，农民人均产粮达到326公斤；农民人均纯收入增长到1258 元，比1993年净增696 元。贫困人口由1993年的11.03 万人下降到1999年0.56 万人，农村贫困面由1993年的29.30% 下降到1999年的1.41% （见表8-2）。

表8-2　1982～1999年安定区贫困状况统计表

注：据《安定区志》资料。

（3）产业式扶贫阶段（2001年—2013年）。以发展农业产业、增加农民收入为重点。从2001年开始，安定区以“一体两翼（整村推进、产业化扶贫、劳动力培训）”为重点，培育壮大马铃薯、畜草、劳务三大产业，开展劳动技能培训，实施整村推进项目，全面提高扶贫质量和水平。坚持用特色经济理念狠抓马铃薯产业，打造县域经济发展主导模式；坚持用生态经济理念狠抓畜草产业，打造生态循环经济发展模式；坚持用市场配置人力资源理念狠抓劳务产业，打造“安定技工”劳务品牌。到2006年年底，全区农民人均从马铃薯产业中获得收入达到1200 元，农民人均从畜草产业中收入达到345 元，农民人均劳务收入达到780 元。同时，全区有计划、有步骤地在1 镇34 村开展了参与式整村（乡）推进扶贫开发项目建设，实施了符合当地社会经济条件的扶贫开发项目，为每个村培育了一个以上的主导产业，为每户贫困户安排了一个以上扶贫项目。农民人均纯收入增长到1763元，较2000年净增505 元。绝对贫困人口由2000年年底的2.2万人下降到2006年年底的0.86 万人，农村贫困面由2000年年底的5.7%下降到2006年年底的2.3%（见表8-3）。

表8-3　2000-2010年安定区贫困状况统计表单位：个、元、万户、万人

注：据《安定区志》资料整理。

（4）精准扶贫阶段（2014年—至今）。以开展精准扶贫精准脱贫、实现全面小康社会为重点。从2014年开始，安定区扶贫工作进入精准扶贫阶段。区上立足区情、乡（镇）情、村情、民情，与全省开展的扶贫行动结合起来，紧盯“五年脱贫，八年小康”和图表式管理的要求，对照甘肃省全面小康社会建设体系所包括的6 大类23 项指标，将全区244 个行政村列为联系村（其中贫困村134 个），15268 户特困户列为联系户，将扶贫任务靠实到省、市、区163 个单位（企业）和13093 名干部职工身上，坚持调查研究——征求意见——深入论证“三步走”原则，指导完善“两规划一计划”（即联系村小康建设规划、单位联村工作规划和特困户脱贫致富计划），并把小康建设指标逐项分解到年，细化到村组农户，使帮联措施更具针对性、操作性和实效性，有目标、有组织、有步骤、有重点地开展精准扶贫，取得了显著成效。

2）西部地区精准扶贫取得的成绩

2014年以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，在东部发达地区和社会各界的积极帮扶下，西部地区全面有效落实中央、省、市精准扶贫精准脱贫各项政策措施，脱贫攻坚取得重大成绩。安定区贫困人口从2013年年底的10.49 万人减少到2017年年底的4.55 万人，贫困发生率由28.1% 下降到12.1%，四年时间减少贫困人口6.97 万人，年均减少1.74 万人。全区农村居民人均可支配收入由2013年的4107 元，增加到2017年的7100 元，年均增长748.25 元。

（1）精准施策确保精准发力。为了确保贫困人口精准脱贫，安定区研究制定了“1+16+6”一揽子精准脱贫政策措施，精准扶贫精准脱贫工作全面展开。在具体工作中，创新提出了“五进六不准”脱贫对象识别办法，先后精准识别、建档立卡贫困人口2.03 万户8.15 万人，并全面落实了平台建设“八个准”、村级作战“五张图”、贫困农户“三本账”。将贫困户家庭成员、致贫原因、生产生活条件、人均纯收入、帮扶措施等信息详细录入全区精准扶贫电子工作台账，为抓好精准扶贫工作、确保精准扶贫政策措施到户到人奠定了坚实基础。在精准识别扶贫对象的基础上，全面实施基础设施改善、富民产业培育、易地扶贫搬迁、公共服务保障、能力素质提升“五大工程”。

（2）突出重点保证工作重点推进。安定区以精准扶贫为抓手，坚持扶贫对象识别到户、扶贫规划制定到户、扶贫项目落实到户、扶贫责任靠实到户、扶贫成效考核到户的“五到户”措施，采取统筹式、合作式、精准式、开放式、“造血”式等多种扶贫方式，紧紧围绕基础设施建设、主导产业开发、科技推广应用、劳动力培训输转、基层组织建设、改善人居环境等重点工作，推动全区马铃薯、草牧业、蔬菜等富民产业蓬勃发展，贫困村教育、卫生、文化等基本公共服务体系建设持续推进，贫困户思想观念、科技能力、产业水平、经济收入等方面全面提升。

（3）打造平台服务精准扶贫。安定区探索创新扶贫模式，运用市场思维和办法，精心打造六大平台，助推精准扶贫精准脱贫工作全面推进。一是通过项目撬动，打造市场主体参与平台。以扶贫项目资金、财政贴息资金等为依托，引导专业大户、家庭农场、合作组织、龙头企业等市场主体，采取“企业+基地+ 农户”“合作社+贫困户”“能人+贫困户”等形式，与贫困户建立契约关系和帮带机制，形成了以大带小、以强带弱、以富带贫的扶贫工作格局。二是通过金融支撑，打造互助资金增信平台。全面落实精准扶贫专项贷款政策，确保贷款资金放得准、用得好、收得回，充分发挥扶贫互助资金助农增收作用，启动实施了扶贫互助资金担保增信计划，构建方便群众生产生活的融资新平台。三是通过主体带动，打造农机作业服务平台。按照构建覆盖全程、综合配套、便捷高效、农民满意的新型农机社会化服务体系，采取“企业家+经营农场+合作社+农机服务队+农户”的发展模式，组建农机专业服务队，破解了当前农村劳动力大量外出、土地出现撂荒、比较效益下降的问题。四是通过电商扶贫，打造电子商务创业平台。顺应“互联网+”时代潮流，创建电子商务创业园，建成区级电子商务服务中心、乡镇电商服务站、村级电子商务服务点电商扶贫网络。五是通过能力提升，打造职业教育培训平台。围绕贫困户自我发展能力提升，采取“政府下单、农民点菜、部门主厨”的方式，建立技能人才培训基地，整合人社、教育、扶贫、农业、畜牧等部门培训资金，以务工专业技能和使用农业技术为重点，培养了一批懂技术、会经营、有思路的优秀人才队伍和专业技术人员。六是通过借力发展，打造社会力量帮扶平台。坚持把引进外力借力发展作为推进精准扶贫工作的重要举措，实现精准扶贫与帮扶行动深度融合、纵深发展。实现了贫困村省市区三级单位联系全覆盖，实现帮扶干部对建档立卡贫困户联系帮扶全覆盖，选派农业科技人员组成“科技特派员服务团”到贫困村开展农业技术服务，做到了帮扶力量向扶贫对象聚集。

（4）加大资金投入强化保障。安定区扶贫工作重点突出帮扶行动助推精准脱贫、创新机制助推精准脱贫、投入保障助推精准脱贫、金融支撑助推精准脱贫、社会政策助推精准脱贫，着力破除体制机制障碍，全力开展帮扶服务，切实解决怎么扶的问题。探索完善了“企业+基地+贫困户”“合作社+贫困户”和“企业+家庭农场+合作社+农机服务队+农户”等市场主体带动模式，不断加大扶贫资金投入力度，落实各类金融贷款10.1 亿元，发放农村低保、五保、医疗救助、临时救助金1.4 亿元。截至2010年年底，国家累计投入各类扶贫资金76327.09 万元，年均2826.93 万元。其中，“三西”专项资金16085.63 万元，年均595.76 万元；扶贫贷款28768 万元，年均1065.48 万元；以工代赈资金22115.15 万元，年均819.08 万元；财政扶贫资金9358.31万元，年均346.6 万元（见表8-4）。

表8-4　1986～1999年安定区各类扶贫资金投资完成情况统计表单位：万元(www.xing528.com)

注：据《安定区志》资料。财政扶贫资金包括中央、省财政资金，贫困地区发展资金，支持少数民族发展资金等。

续表　2000～2010年安定区各类扶贫资金投资完成情况统计表单位：万元

续表

注：据《安定区志》资料。财政扶贫资金包括中央、省财政资金，贫困地区发展资金，支持少数民族发展资金等。

（5）精准考核倒逼政策落实。精准扶贫精准脱贫工作的落实关键在干部，对干部帮扶工作的精准考核有助于更好地落实各项扶贫政策。安定区制定出台了《安定区精准扶贫业绩考核评价意见》和《安定区乡镇党政领导班子和领导干部精准扶贫业绩考核办法》《安定区区直部门精准扶贫业绩考核评价办法》《安定区驻村帮扶工作队管理考核办法》《安定区乡镇扶贫工作站考核办法》《安定区助推精准扶贫考核评价办法》等一系列考评办法，形成了“1+5”的精准扶贫考评机制和鲜明的工作导向、用人导向，以精准考核倒逼精准扶贫政策落实。与此同时，安定区全面落实工作基础夯实、政策落实精准、资金投入保障、动态管理科学、扶贫方式创新“五项”保障措施，为精准脱贫提供了有力保障。区上先后调整充实了扶贫攻坚协调推进领导小组成员单位，建立了区上四大班子领导包抓乡镇包抓贫困村工作机制；整合人员力量，专设了全区精准扶贫工作办公室；成立了扶贫合一的乡镇工作站，配备了副科级扶贫工作站长和专职扶贫工作人员；成立了以帮扶干部、乡镇驻村干部、大学生村干部为主力军的驻村帮扶工作队，全面落实扶贫政策，确保做到应扶尽扶，精准帮扶。

3）西部地区精准扶贫存在的问题

经过多年的艰苦努力，西部地区精准扶贫工作取得重大成效。但是对照“两不愁、三保障”要求和贫困村20 项和贫困户11项退出标准，西部地区的精准脱贫任务还十分繁重，问题仍然比较突出。

（1）基础设施建设滞后。水、电、路、房、网等基础设施建设仍然是西部地区经济社会发展的短板。比如安定区，虽然引洮工程一期通水，绝大部分农户通上了自来水，但是农村供水的稳定性、农户饮水的安全性仍需要加强，特别是供水川区用水效益的扩大也是需要提高的方面；农村电网末端村户低电压问题比较突出，全区19 个乡镇中的11 个乡镇的50 个村还需进行农村电网提升改造；自然村道路网络体系不完善，仍有许多村内“断头路”和产业“瓶颈路”需要打通，全区还有4086 公里自然村道路没有硬化；在农村危房改造方面，全区还有1900 多户农村C级危房没有全面消除；全区有60%的自然村和75%的需求农户没有通上宽带网络，影响农村电子商务全覆盖。

（2）农民持续增收困难。西部地区农民收入主要来源于产业收入和务工收入。由于受经济下行压力增大的影响，以体力型、季节性为主的务工人员市场需求急速下降，劳务报酬也呈下降趋势。除了受自然灾害影响较大之外，产业收入也由于小规模经营产量已趋上线，再加上农产品价格遭遇“天花板”下压和“地板”上升的双重压力，收入空间严重压缩。如果不能在产业链条的延伸上比如农产品精深加工方面、在市场收益的链条中比如鲜活农产品销售方面等等环节取得突破，农民收入的持续稳定增加仍然是一个比较棘手的问题。

（3）集体经济发展受困。村级集体经济是农村经济中的重要组成部分，是村级脱贫的重要指标。但是，西部地区由于历史原因、交通区位及诸多因素影响，村级集体积累十分薄弱，经营能力欠缺，发展潜力不大，严重制约着集体经济的发展。从安定区来看，全区135 个建档立卡贫困村中，有集体经济收入的47 个，只占34.8% 。并且这些收入，有的是近两年通过项目扶持发展起来的，有的是靠租赁土地、出租商铺等带来的，发展模式相对单一，经营效益十分低下。这些有收入的村，几乎都是地处乡镇所在地和交通沿线的村。而地处山区特别是深山区的村级组织，大多数没有村级积累，集体土地、山林和公房等资产价值较低，再加上交通区位影响，难以带来直接经济效益。

（4）返贫现象比较突出。西部地区由于自然条件、经济基础和发展能力的限制，一部分农户的脱贫是低水平、浅层次的，遇到重大自然灾害或者特殊情况，因病、因学、因婚返贫问题相当突出。比如安定区，2017年全区剩余的1.44 万户4.55 万贫困人口中，因病致贫返贫的有1783 户6064 人，占贫困人口的13.3% ；因学致贫返贫的有1524 户6539 人，占14.4% 。医疗扶贫、教育扶贫的任务相当艰巨。

（5）落后观念仍然存在。西部地区仍然存在比较落后的思想观念。有的贫困户为持续享受精准扶贫和低保等政策，达到脱贫标准也不愿脱贫；有的贫困户在收入调查时故意隐瞒或有意不交新农合、养老保险；有的子女不尽养老义务，把老人单独列为贫困户，把责任推给政府；还有部分群众安于现状，怕的不是穷而是干，让易地搬迁怕难以适应新环境，让发展产业怕学不会新技术，让外出务工怕出苦力、受不了那份罪，宁愿守着穷摊子，也不愿干出新生活；少数贫困户依赖于帮扶政策，等靠要思想严重，自力更生、自我发展，主动脱贫意识不强。

4）西部地区精准扶贫精准脱贫对策

（1）扶贫和扶志扶智相结合，增强内生动力。西部地区要采取群众喜闻乐见又易于接受的方式，讲清党和政府的精准脱贫政策，讲明全面小康社会的任务、要求，讲好同类地区贫困户脱贫的感人故事，教育引导贫困群众按照党的政策要求，按照全面小康社会目标任务，按照贫困户脱贫方法措施，积极主动投入到脱贫攻坚战役中来。要通过生产奖补，劳务补助，以工代赈等方式，让有劳动能力的贫困户积极参加劳动，克服懒惰思想，勤劳致富，勤俭持家，激发贫困群众内生动力，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。要通过“整合资源、政府下单、农民点菜、部门主厨”的方式，摸清贫困户需求意愿和发展实际，创新培训方式方法，开展技术技能培训，使贫困户掌握适合自己特点的农业适用技术，尽快运用于农业生产实践。要充分发挥村规民约作用，设立红白理事会、道德评议会等群众组织，全面抵制和坚决反对“天价彩礼”、婚丧嫁娶大操大办等陈规陋习，倡导文明健康的生活方式。

（2）项目和社会帮扶相结合，夯实发展基础。西部地区农业基础设施建设要以项目建设为支撑，充分发挥社会帮扶作用，全方位多渠道筹措资金，大力实施农村道路通畅工程、易地扶贫搬迁工程、农村危房改造工程、农村饮水提升工程、农网改造升级工程、农村网络通达工程等农村基础建设工程，全面巩固、改造、提升水电路房网等农村生产生活基础设施，为实现精准脱贫和发展现代农业奠定坚实基础。当然，在这里需要强调的是，政府要进行全面统筹、合理规划、审慎实施，既不能漏掉一户贫困户的生产生活基础设施要求，也不能因为个别贫困户的基本要求而浪费大量财力、人力、物力。只要全心全意为贫困户服务，办法总是有的。

（3）产业和市场需求相结合，增加农民收入。产业扶贫仍然是西部地区精准扶贫精准脱贫的重中之重，也是根本措施。当前的重点还是在主导产业的转型升级、产业链条的延伸增值和市场销售的博弈能力方面。要在提升壮大传统主导产业的基础上，大力发展光伏发电、乡村旅游、电子商务等新型产业，提高贫困家庭经营性收入；要延长农业产业链条，大力发展精深加工，使贫困农户得到增值收益；要引导农户根据市场需求组织生产，进入市场销售产品，得到应有的产品收益。农业剩余劳动力转移既是现代农业发展的客观要求，也是农民得到工资性收入的主要渠道。要根据市场用工信息和贫困劳动力培训需求，大力开展技术技能培训，培育品牌劳务和专业技能。目前可利用东西部扶贫协作和新疆建设兵团招录职工的有利机遇，加强对接，深化协作，实现贫困户转移就业创业，提高贫困农户工资性收入。

（4）积累和扩大经营相结合，发展集体经济。村级集体经济薄弱是西部地区脱贫指标中的突出短板，也是精准脱贫中的难点所在。要借力东西协作和社会帮扶，全力以赴增加集体经济积累；要在拓宽“三变”渠道和用足用好各类可变资源上下功夫，全面开展村集体资源、资产、资金核实工作，建立可变要素台账，将各类涉农资金、农村资源资产及社会帮扶资源统筹整合，打捆使用，折股量化到村到户，有目标，有组织，有步骤地开展经营活动，促进村集体经济发展和农户稳定增收。在这里仍然要说明一点，国家政策性支持项目在强调到户到人的同时，应当考虑向集体经济方面给予倾斜，有利于推动村级集体经济发展。

（5）监督与责任落实相结合，完善体制机制。西部地区脱贫攻坚量大面宽，涉及广大群众的切身利益，体现的是党和人民的血肉联系。要始终站在政治和全局的高度，紧盯扶贫政策落实、扶贫责任落实和扶贫项目资金管理使用开展监督检查，严肃查处执行政策走过场、打折扣、搞变通，严肃查处工作落实中推诿扯皮、敷衍塞责、弄虚作假，严肃查处扶贫领域虚报冒领、挤占挪用、贪污受贿等违纪违法问题，助力精准脱贫攻坚，做到阳光脱贫、廉洁脱贫。要充分发挥脱贫攻坚专责小组的统筹协调作用，全面落实各自牵头的重点任务，协调各部门全力以赴做好脱贫攻坚工作；要健全完善脱贫攻坚目标管理责任体系，认真落实乡镇党委政府的主体责任，进一步承接扶贫政策落实，全力推动措施到村到户到人；各行业各部门要按照“致贫原因按行业标准认定、帮扶措施按行业政策落实、行业政策由业务部门培训、贫困退出按行业标准验收、数据录入按行业统计口径审核”的要求，切实履行好各自职责，发挥好各自作用；要加强驻村帮扶队的管理，严格考勤制度，严格纪律要求，严格责任落实，全面落实各项工作任务。