中国扶贫开发工作的现状和挑战

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是中国共产党矢志不渝的奋斗目标。随着经济持续快速发展，我国扶贫开发稳步推进，扶贫标准逐步提高，贫困人口逐步减少。

1）中国扶贫开发的历史阶段

第一阶段（1982-2000年）。1982年，我国启动“三西”专项扶贫计划，拉开有计划、有组织、大规模扶贫开发的序幕。1986年，成立国务院贫困地区经济开发领导小组，认定贫困县，确定扶贫标准，设立中央财政专项扶贫资金。按照一般县1985年全县农民人均纯收入150 元以下、老区县和少数民族县150-200 元、对革命贡献大的老根据地县200-300 元标准，第一次确定贫困县331 个。1994年，颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》。凡是1992年农村人均纯收入低于400 元的，全部列入国定贫困县，高于700 元的89 个原国定贫困县退出，确定和调整后的贫困县数量为592 个。到2000年，按照农民人均纯收入200 元的扶贫标准，我国贫困人口由1982年的1.22 亿减少到3209 万，年均减贫639 万。

第二阶段（2001-2010年）。2001年，颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。东部6 省33 个重点县指标全部调到中西部，东部不再确定国家级重点县。同时，西藏自治区作为特殊扶持区域，整体享受重点县待遇，不占重点县指标。确定和调整后的贫困县数量仍为592 个。按照农民人均纯收入865元的扶贫标准，我国贫困人口由2001年的9423 万减少到2688万，年均减贫673 万。其中2005年、2007年减少人数都超过了1000 万，分别达到1155 万、1378 万（见图8-2）。

图8-2　2001-2010年中国每年减少贫困人口数量

注：据苏国霞《国家十三五脱贫攻坚战略部署》讲稿。

第三阶段（2011-现在）。2011年，颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。各省根据实际情况，按照“高出低进、出一进一、严格程序、总量不变”的原则进行调整，共调出重点县38 个，新调进38 个，重点县仍为592 个。划定14 个连片特困地区，共覆盖680 个县。确定和调整后的贫困县数量为832 个。党的十八大以来，按照全面建成小康社会的部署和要求，以习近平总书记提出精准扶贫精准脱贫为标志，我国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。党的十八届五中全会明确，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，全面部署十三五脱贫攻坚工作，要求举全国全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。按照农民人均纯收入2300 元的扶贫标准，我国贫困人口由2011年的1.65 亿减少到2015年年底的5575 万，年均减贫1300多万（见图8-3）。

图8-3　中国扶贫标准调整及贫困人口减少情况

注：据黄承伟《以习近平扶贫思想为指导坚决打赢脱贫攻坚战》讲稿。

2）中国扶贫攻坚的主要做法

改革开放以来，特别是实施精准扶贫精准脱贫以来，在党中央、国务院的坚强领导和扶贫领导小组统筹协调、督促落实下，各地区、各部门齐抓共管、密切配合，社会各界积极参与、合力攻坚，我国扶贫攻坚工作取得了巨大成就。

（1）顶层设计全面完成。

一是建立脱贫攻坚责任体系。国家出台了《脱贫攻坚责任制实施办法》，强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫管理体制；中西部22 个省份党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书，立下脱贫攻坚军令状；贫困县党政正职攻坚期内保持稳定；形成了五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。

二是建立脱贫攻坚政策体系。在原有扶贫政策的基础上，国务院印发了“十三五”脱贫攻坚规划，统筹安排“十三五”以及更长时期脱贫攻坚总体目标和阶段要求；中办、国办出台11 个与《决定》相配套的文件，全方位安排阶段性任务和具体要求；中央国家机关各部门出台118 个政策文件或实施方案，各地区出台和完善“1 +n”的脱贫攻坚系列文件。针对“老大难”“硬骨头”问题提出了具体的可操作性措施，打出了政策组合拳，构筑了横向到边、纵向到底的全方位政策体系。

三是建立脱贫攻坚投入体系。加大财政投入，仅2016年，中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1000 亿元。其中中央为667 亿元，同比增长43.4%，省级为493.5 亿元，同比增长56.1% 。安排地方债务600 亿元用于改善贫困地区生产生活条件。“十三五”时期，国家将向省级扶贫开发投融资主体注入约2500亿元资本金，用于易地扶贫搬迁。加大金融支持力度，易地扶贫搬迁专项金融债将超过3500 亿元。2016年扶贫小额信贷新增1706 亿元，累计发放2833 亿元，支持了802 万户贫困户，贫困户获贷率由2014年年底的2% 提高到26.7% 。

四是建立脱贫攻坚动员体系。国家出台了加强东西部扶贫协作工作和加强中央单位定点扶贫工作指导意见，设立国家扶贫日，设立全国脱贫攻坚奖，动员民营企业、社会组织和公民个人参与脱贫攻坚，举全党全国全社会之力，打赢脱贫攻坚战。

五是建立脱贫攻坚监督体系。开展督查巡查，出台脱贫攻坚督查巡查工作办法，督查坚持目标导向，着力推动工作落实；巡查坚持问题导向，着力解决突出问题。开展民主监督，各民主党派中央分别对应8 个贫困人口多、贫困发生率高的中西部省份（贵州、河南、广西、湖南、云南、四川、陕西、甘肃），开展脱贫攻坚民主监督，一盯五年。加强各方监督，加强与纪检监察、巡视、审计、财政、媒体、社会等监督力量的全方位合作，将各方面监督结果运用到考核评估、督查巡查中。

六是建立脱贫攻坚考核评估体系。出台省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，树立脱贫实效导向，确保脱贫攻坚质量；确定考核时限，在原来定期不定期进行考核的基础上，从2016年开始，由国务院扶贫开发领导小组组织每年开展一次考核。确定考核内容，主要是减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理等几个方面。涉及建档立卡贫困人口数量减少和贫困县退出计划完成率、贫困地区农村居民收入增长率、贫困人口识别精准度和退出准确率、群众帮扶满意度、扶贫资金绩效等指标。

（2）重点工作稳步推进。

一是完成建档立卡。2014年4月至10月，制定建档立卡工作方案，提出“一年打基础、两年完善、三年规范运行”的工作目标；2015年8月到2016年6月，开展建档立卡回头看，剔除识别不准929 万人，新识别补录807 万人，数据准确度进一步提高；2017年2月，组织各地自查自纠，245 万标注脱贫人口重新回退。建档立卡使我国贫困数据第一次实现了到村到户到人，为中央制定脱贫攻坚政策措施提供了重要参考，为精准帮扶提供的目标。

二是开展驻村帮扶。全国共选派77.5 万名干部开展驻村帮扶，选派18.8 万名优秀干部到贫困村和基层党组织薄弱涣散村担任第一书记。驻村干部积极帮助群众出主意、干实事，推动扶贫措施落地落实。各地加强驻村干部管理，强化考核监督，有些省份针对帮扶干部“挂名”“走读”等问题，建立了召回制度，有些省份探索干部“逢提必下”制度，在脱贫攻坚一线培养锻炼干部。

三是推进分类施策。针对贫困村、贫困户的不同贫困原因，因人施策、因户施策。在突出产业扶贫、易地扶贫搬迁的同时，实施劳务输出对接，在广东、湖南、湖北进行精准对接试点并推广；实施教育扶贫，促进教育资源向贫困地区、贫困群众倾斜；实施健康扶贫，动员80 万基层卫生计生人员逐户逐人逐病核实，分类救治100 多万贫困患者；探索生态保护脱贫，安排28 万多建档立卡贫困人口走上护林员岗位；推进农村低保和扶贫开发进行有效衔接，开展教育、健康、金融、交通、水利、劳务协作、危房改造、科技、中央企业百县万村、民营企业万企帮万村等十大扶贫行动，组织实施整村推进、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、贫困村致富带头人培训、龙头企业带动等十项精准扶贫工程。在428 个贫困县开展电商扶贫试点，旅游扶贫覆盖2.26 万个贫困村，光伏扶贫将覆盖3 万个村。甘肃陇南电商扶贫、河北涞水旅游扶贫、山东菏泽扶贫车间、贵州务川构树扶贫、西藏三友村易地扶贫搬迁、重庆本土人才回引工程、湖南湘西十八洞村等都是在脱贫攻坚中涌现出来的典型代表。

四是加强资金管理。修改完善财政专项扶贫资金管理办法，推进项目审批权限下放到县，到县比例从2014年的70% 提高到2016年的95% 。启动贫困县财政涉农资金整合试点，整合资金超过2300 亿元。中央纪委机关开展扶贫领域监督执纪问责。高检院、扶贫办开展集中惩治和预防扶贫领域职务犯罪专项工作。开展财政检查和绩效评价、审计监督、设立“12317”扶贫监督举报电话等。全方位保证脱贫攻坚资金快速、有效、合理使用。

五是动员各方力量参与。深化东西部扶贫协作，调整完善东西部扶贫协作关系，东部9 省市对口帮扶西部12 个省份，实现对30 个民族自治州全覆盖，明确了京津冀协同发展中京津两市与河北省张家口、承德和保定三市的扶贫协作任务，启动实施东部地区267 个经济强县和西部地区406 个贫困县“携手奔小康”行动。加强定点扶贫，中央层面320 个单位定点帮扶592 个贫困县脱贫攻坚，军队和武警部队结对帮扶2000 多个贫困村。动员民营企业、社会组织和公民个人参与脱贫攻坚，组织45 家中央企业开展“百县万村”行动，重点帮扶1.5 万个贫困村解决水电路问题，动员2.2 万家民营企业开展“万企帮万村”行动，帮助2.1 万个贫困村发展产业，带动贫困户增收脱贫。

六是营造良好氛围。深入宣传习近平总书记扶贫开发战略思想，宣传中央脱贫攻坚决策部署，宣传推广先进典型。设立全国脱贫攻坚奖奋进奖、贡献奖、奉献奖、创新奖，对38 名获奖者进行表彰，追授李保国、姜仕坤同志“全国脱贫攻坚模范”。组织开展扶贫日系列活动，探索开展消费扶贫、志愿扶贫等方式，中央主要媒体脱贫攻坚报道约10 万条。

（3）考核评估较真碰硬。

一是组织省际交叉考核。2016年开展省级党委和政府扶贫工作成效试考核，积累经验。在22 省抽调476 名司处级干部组成交叉考核工作组，随机抽样，分赴22 省的108 个县、605 个村，入户调查8063 户建档立卡贫困户和脱贫户，一对一访谈基层干部3216 人，共发现先进典型92 个、查找问题102 个、收集建议48 条。

二是开展第三方评估。第三方评估主要评估贫困人口识别和退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度，以及“两不愁三保障”实现情况。委托第三方组织1756 名评估人员，组成22 个评估组，赴22 省的117 个县、630 个村，对15000 个建档立卡贫困户和6600 个脱贫户开展评估。为了保证评估的准确性、公正性，评估组自己安排吃住行、现场随机抽样、全程录像录音、努力减少干扰。

三是收集考核数据。这些考核数据主要包括，各省脱贫攻坚总结报告，贫困监测数据和建档立卡数据，财政部、扶贫办提供的财政专项扶贫资金使用管理绩效评价结果，中央纪委机关、审计署和社会监督发现的违纪违规问题，扶贫领导小组督查巡查结果，各民主党派中央开展民主监督提供的情况等。

四是综合汇总分析。结合收集的情况和各省总结，按照定性定量相结合、第三方评估数据与部门数据相结合、年度考核与平时掌握情况相结合的原则，并借鉴脱贫攻坚民主监督提供的情况，对22 省2016年脱贫攻坚成效进行综合分析，形成考核意见。(www.xing528.com)

五是运用考核结果。对2016年综合评价好的8 省通报表扬，在2017年中央财政专项扶贫资金分配上给予奖励；对综合评价较差且发现突出问题的4 省，党中央、国务院授权国务院扶贫开发领导小组约谈党政主要负责人；对综合评价一般或发现某些方面问题突出的4 省，约谈省分管负责人。约谈主要是指出考核发现的问题，提出整改要求。考核结果作为对省级党委政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。扶贫开发领导小组将组织对被约谈的8 个省份开展巡查。

3）中国脱贫攻坚存在的主要困难和问题

中国扶贫开发经过30 多年的实践和探索，取得了举世瞩目的重大成就。但也到了攻坚拔寨的关键时期，剩下的都是最难啃的“硬骨头”，面临的困难和问题相当严峻，难度和挑战之大前所未有，脱贫攻坚的任务十分艰巨。

（1）“硬骨头”问题。

从区域看，西藏、四省藏区、南疆四地州以及凉山、怒江、临夏等地，生存环境恶劣，文化习俗落后，贫困发生率普遍在20% 左右。从基层看，全国贫困村居住着60% 的贫困人口。基层组织功能弱化，无人管事。人才流失严重，无人干事。集体经济薄弱，无钱办事。贫困村基础设施滞后，发展基础不牢。从群体看，全国还有4335 万贫困人口。建档立卡贫困人口中，因病致贫占42.6%，因学致贫返贫占8.4%，因婚丧嫁娶、因不良生活习惯等致贫返贫问题突出（见图8-4）。

图8-4　2016年全国建档立卡贫困人口致贫原因分析（%）

注：据苏国霞《国家十三五脱贫攻坚战略部署》讲稿。

（2）不精准问题。

一是贫困户识别不准。有的地方简单以有无劳动能力隔离扶贫和低保政策，享受了低保不再确定为贫困户，确定为贫困或不享受低保，导致一定数量符合条件的贫困人口未纳入建档立卡。二是扶贫举措不准。有的产业扶贫项目缺少龙头企业带动，或盲目跟风，或缺少带贫机制，贫困户组织化程度低。有的地方易地扶贫搬迁面积超标，项目进度缓慢，搬迁后没有后续脱贫措施。三是脱贫质量不高。有的把项目投入、预期收入算成当年实际收入，算账脱贫。有的短时间集中投入，贫困人口当年进当年出，突击脱贫。有的“三保障”未实现，被宣布脱贫。有的简单采取医保兜底，一兜脱贫。

（3）形式主义问题。

扶贫过程中的形式主义问题形形色色，表现多种多样。有的驻村干部不驻村假驻村；有的地方出台的扶贫政策措施缺乏针对性、操作性，或不落实；有些基层部门填报各类表格五花八门，大量时间耗在纸面上；有的地方“垒大户”“堆盆景”，或花费大量资金做精美挂图展板；有的地方在考核评估中弄虚作假，搞乔装打扮、跟踪拖延，提前组织群众统一答复口径，试图在考核评估中蒙混过关。如此等等，不一而足。

（4）资金使用管理问题。

一是贪污挤占挪用扶贫资金时有发生，乡村两级比较突出。中央纪委监察部2015年通报的扶贫领域突出问题325 起，86% 涉及乡村干部。“12317”扶贫监督举报案件处理的25 人中，村干部22 人，镇干部一人。二是扶贫资金闲置滞留。扶贫投入增多，权限下放到县一级，一些地方能力未及时跟上、接不住，扶贫资金闲置滞留，2016年占到审计发现问题的2/3。三是资金使用管理问题涉及面广。除专项扶贫外，还涉及低保、危房改造、医疗卫生、养老保险等各类民生领域。这些问题的出现，在一定程度上影响了党和国家扶贫政策的落实，也严重影响了党群干群关系，在人民群众中造成了极坏影响。

（5）内生动力不足问题。

从政府来看，图省事儿、赶进度、大包大揽，“干部干、群众看”。有的思路停留在送钱送物，有的扶贫不实事求是，该给的东西给了，不该给的东西也给，导致非贫困户也争当贫困户，政策养懒汉。从贫困群众来看，有的穷怕了不敢想，安于现状；有的穷惯了“等靠要”，依赖政策不愿脱贫；很多帮扶项目企业唱主角、拿大头，贫困群众参与程度低，难以分享扶贫项目收益。

4）中国推进脱贫攻坚的对策措施

在推进脱贫攻坚中，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，围绕贫困人口脱贫、贫困县摘帽、解决区域性整体贫困这个中心任务，以集中攻坚、稳定脱贫为工作重点，以扶贫领域供给侧结构性改革为推动力，深入实施重大扶贫工程，落实区域支持政策和到村到户帮扶措施，强化脱贫攻坚支撑保障体系，全力推进脱贫攻坚。

（1）精准脱贫的总体目标

到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

（2）精准脱贫的具体措施

第一，核心内容。主要是做到“六个精准”，解决“四个问题”。扶贫对象精准（建档立卡），解决扶持谁的问题；因村派人精准（第一书记、驻村工作队），解决谁来扶的问题；项目审批精准、资金使用精准、措施到位精准（制定规划、选准项目、用好资金），解决怎么扶的问题；脱贫成效精准（贫困退出考核评估），解决如何退的问题。

第二，实现路径。主要是通过“五个一批”的路径实现整体脱贫。这就是发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。虽是“五个一批”，但是包括特色产业、劳务输出、易地搬迁、加强教育、医疗保险和医疗救助、生态保护、资产收益、农村低保等众多措施。突出产业扶贫，重点是建立带贫机制，提升群众参与度和获得感。组织好易地扶贫搬迁，确保稳得住，逐步能致富。实施好劳务输出扶贫，提高组织化程度和培训针对性，鼓励就地就近就业。落实好教育扶贫、健康扶贫和社会保障政策。

第三，落实行动。一是建设“五个平台”：国家扶贫开发大数据平台、省级扶贫开发金融平台、县级扶贫开发资金项目整合管理平台、贫困村扶贫脱贫工作落实平台、社会扶贫对接平台。二是开展“十大行动”：教育扶贫行动、交通扶贫行动、健康扶贫行动、水利扶贫行动、金融扶贫行动、劳务协作对接行动、危房改造和人居环境改善扶贫行动、科技扶贫行动、中央企业百县万村帮扶行动、民营企业万企帮万村行动。三是实施“十项工程”：贫困村提升工程、职业教育培训工程、扶贫小额信贷工程、易地扶贫搬迁工程、电商扶贫工程、旅游扶贫工程、光伏扶贫工程、构树扶贫工程、贫困村创业致富带头人培训工程、扶贫龙头企业带动工程。

第四，根本要求。主要是通过创新实现“四个转变”。扶贫开发路径由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；扶贫资源使用方式由多头分散向统筹集中转变；扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变；扶贫考核体系由全面考核向注重考核脱贫成效转变。

（3）精准脱贫的体系保障。

第一，转变观念是前提。帮助贫困人口脱贫，是我们党的历史使命，是我们党的庄严承诺。脱贫攻坚是一项极其重要、极其严肃的政治任务，要向党中央决策部署看齐，不断增强责任感使命感，坚决打赢脱贫攻坚战。树立精准脱贫的新思路、新政策、新方法，防止“穿新鞋、走老路”，防止缩小版的大水漫灌，实现区域发展是脱贫的根本途径。

第二，政策保障是关键。一是财政投入，发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，积极开辟扶贫开发新的资金渠道，确保扶贫投入力度与脱贫任务相适应。二是金融支持，做好扶贫小额信贷、扶贫再贷款、金融债。三是土地政策，指标优先保障，增减挂政策在省域范围内使用。

第三，组织保障是重点。一是加强党的领导，严格落实“五级书记抓扶贫”，不断加强领导班子建设和基层组织建设，培育贫困村脱贫致富带头人、领路人和组织者。二是层层落实责任，全面落实中央统筹、省负总责、市县抓落实、行业支持脱贫攻坚责任制，明确职责，靠实责任，抓好落实。三是严格考核机制，全面落实对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核、贫困县经济社会发展实绩考核、扶贫开发工作督查、巡查制度、第三方评估等考核机制。完善财政扶贫资金使用管理机制，加强质监、高检、审计、财政监督和群众、社会监督，加大对扶贫领域腐败行为的查处力度。四是落实约束机制，崇尚勤俭节约，与贫困群众同甘共苦。五是规范退出机制，实现“两不愁、三保障”目标，贫困县摘帽以贫困发生率为主要衡量标准，中部地区是2% 以下，西部地区是3%以下。

第四，能力保障是根本。主要是提高扶贫开发领导小组宏观决策和督查能力、行业部门扶贫开发规划项目管理能力、扶贫开发系统执行管理能力、社会参与扶贫能力、第一书记驻村工作队精准扶贫能力，贫困村贫困户全程参与和自我发展能力等能力。