中国农业政策的引领作用

（1）中国农业政策是以一号文件形式出现的。农业是国民经济的基础，是稳民心、安天下的战略产业。从1978年十一届三中全会开始，中央始终把农业工作摆在全局的重要位置，1982-1986年连续出台的5 个一号文件突破了体制束缚，建立了以联产承包为主要内容的生产责任制，从而巩固了农民的生产经营自主权，充分调动了农民的生产积极性，解放了农村社会生产力，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的新体制框架，使农村经济焕发出前所未有的新活力。进入新世纪，特别是2004年以来，中央连续出台13 个一号文件，确立了重中之重、统筹城乡、“四化同步”等“三农”工作的战略思想，制定了“多予少取放活”“工业反哺农业，城市支持农村”“乡村振兴战略”等重大政策，保障了粮食产量和农民收入的持续稳定增长，农业综合生产能力迈上新台阶，农业现代化建设迈上新征程。中央一号文件不仅引领中国“三农”工作得到长足发展，更为西部地区农业、农村、农民工作取得卓越成就发挥了重要指导作用。

（2）中央一号文件的产生。

中央一号文件是党中央解决“三农”问题的标志性政策工具，也是不断总结新经验、解决新问题的产物。但中央一号文件的产生却具有偶然性。当时，为统一农村改革起步阶段全党的思想认识，进一步解放农村社会生产力，中央在1981年就决定在广泛深入调研基础上，出台文件解决包产到户的性质问题，由于当年的农村工作会议时间是12月，中央最后审定已到年终，原拟在1981年出台的文件便作为1982年的一号文件发出了。这在时间上本属巧合，但因为1982年一号文件深受农民拥戴，群众反响特别强烈，中央便决定此后每年年末开会，年初发布一号文件，以显示农业政策的重要性和权威性，连续五年遂成惯例。改革开放以来的实践证明，连续出台中央一号文件的1982-1986年和2004-2017年分别成为中国农业现代化发展的两个黄金时期，一号文件在农村改革进程中发挥了巨大的推动作用。

（3）中央一号文件的内容。从总体上看，中央一号文件的主要内容包括三个方面：一是推进中国特色的农业现代化，二是加强农业农村基础设施建设和社会事业建设，三是推进农村经济体制机制改革，这是中央指导“三农”工作一号文件的基本政策框架。但是，每个中央一号文件内容都有所侧重，我们作以回顾和梳理。(www.xing528.com)

1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（即1982年中央一号文件）。《纪要》指出，目前全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。各级党的领导应向干部和群众说明，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。由此可见，1982年一号文件明确了包产到户、包干到户和大包干都是社会主义集体经济的生产，是社会主义农业经济的重要组成部分。这一结论是对马克思主义农村理论与学说的发展，是对我国农村改革的重大理论创新，标志着中国农村改革与发展从此进入了崭新阶段。1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》（即1983年中央一号文件），为农业发展规划、农村发展道路、稳定和完善农业生产责任制以及农村领导体制等14 个方面作了规定，其核心内容是明确当时农村工作的主要任务是稳定和完善农业生产责任制。这个文件深化和延续了第一个一号文件的基本精神。从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，澄清了农业生产责任制推行过程中人们产生的思想困惑。1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》（即1984年中央一号文件）。指出当年农村工作的重点是：在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，梳理流通渠道，发展商品生产。要求土地承包期一般延长到15年以上，鼓励农民增加投资，培养地力；制止对农民的不合理摊派，减轻农民的额外负担；农村工业适当集中于集镇，发展林、牧、渔业。将土地承包期延长到15年以上，使农民能安心从事生产周期较长的农业发展项目，有力地促进了农村生产的综合协调、均衡发展。1985年1月1日，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（即1985年中央一号文件）。这十项政策是：改革农产品统购派购制度；大力帮助农村调整产业结构，继续贯彻绝不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针；进一步放宽山区、林区政策；积极兴办交通事业；对乡镇企业实行信贷、税收优惠；鼓励技术转移和人才流动；放活农村金融政策，提高资金的融通效益；按照商品经济的要求，积极发展和完善农村合作制；进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导；发展对外经济、技术交流。这个一号文件取消了农副产品统购派购制度，对粮、棉等少数重要农产品采取国家计划合同收购的新政策，帮助农业调整产业结构。这标志着农村改革开始转向发展农村商品经济的第二步改革阶段，为农产品走向商品化、农民实现增收、农村经济走向繁荣拓展了新的渠道。1986年1月1日，中共中央、国务院发出《关于1986年农村工作的部署》（即1986年中央一号文件）。总的要求是：落实政策，深入改革，改善农业生产条件，组织产前、产后服务，推动农村经济持续稳定协调发展。为达到这个目的，必须进一步摆正农业在国民经济中的地位，坚定不移地把以农业为基础作为一个长期的战略方针；依靠科学，增加投入，保持农业稳定增长；深入进行农村经济改革；切实帮助贫困地区逐步改变面貌；加强和改进对农村工作的领导。这个一号文件为20世纪80年代后半期增强我国农业发展后劲提供了政策支持和理论准备。1987年1月20日，中共中央发出《把农村工作引向深入》的文件，这是接受了1986年全国农村工作会议的建议，认为应当加强农业立法，使成功经验和有效措施步入制度化和规范化的轨道。改革开放初期的5 个一号文件顺应历史发展的潮流，反映了广大农民的心声，记载了改革开放初期农村改革的历史进程和前进步伐，推动农村由贫困走向富裕，得到了广大农民的支持与拥护。此后直到2003年，尽管中央对于农业发展采取了许多行之有效的政策与措施，但都没有以一号文件的形式进行发布。

进入新世纪后，农村改革和现代农业建设面临新情况，由于城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾集中出现，全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，农民增收困难成为农业和农村发展面临的突出问题。2004年2月8日，中共中央发布了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是改革开放以来的第六个关于“三农”问题的中央一号文件。文件强调坚持“多予、少取、放活”的方针，发布了增加投入、“两减免”“三补贴”、拓宽收入渠道等多项惠农政策。在多项利好政策的共同推动下，我国农业发展出现重大转机，实现了较大幅度的粮食增产和农民增收。为了保持农村发展的好势头，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，农村经济社会全面发展，2005年1月30日，中共中央颁布了《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，强调要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。为了构建粮食增产、农民增收的长效机制，文件稳定、完善和强化了扶持农业发展的政策，进一步调动了农民的积极性。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了建设社会主义新农村，这是在我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的背景下，加快农村全面小康和现代化建设步伐的重要举措。从文件内容看，这个文件已不再仅限于单纯的经济建设方面，还涉及政治和文化建设等方面，深化了对解决“三农”问题的认识。中央对“三农”的全方位支持措施，为社会主义新农村建设带来了新的发展机遇。2007年1月29日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》颁布，文件强调发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。这个文件纠正了新农村建设过程中出现的“重视生产不够、改善生产条件不利”等问题，顺应了农业发展的现代化、规模化发展趋势。文件提出的加大对“三农”的投入力度、加快农业基础建设等系统性、综合性政策措施，为发展现代农业、推进社会主义新农村建设提供了制度保障。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》明确提出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”文件之所以强调加强农业基础地位，其背景情况是食品价格上升造成2007年CPI 超预期走高，同比上涨4.8%，高于3% 的预期目标。鉴于影响农产品生产的直接原因是农业基础设施薄弱，文件提出加快构建强化农业基础的长效机制，深入推进农业结构战略性调整，从而保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全，再一次把农业的基础地位提到一个新的高度。2009年一号文件出台前，席卷全球的国际金融危机持续蔓延，世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。在这样的大背景下，为巩固农村经济发展、促进农民持续增收，中央出台了一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，加大了对农业的支持保护力度，强化了现代农业物质支撑和服务体系，积极推进城乡经济社会发展一体化，防止粮食生产滑坡和农民收入下降，确保了农业稳定发展和农村社会安定。2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》确定了“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的基本思路，指出了在我国农业开放度不断提高、城乡经济关联度显著增强的背景下，需要通过加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础，进而完成破除城乡二元结构的任务。这个文件在延续并拓展既有政策的基础上，出台了一系列统筹城乡发展的工作措施，拓宽了解决“三农”问题的战略视野。2010年全国有437 条河流发生超警洪水，受灾人口达2.1亿，西南地区发生特大干旱，部分地区突发严重山洪泥石流，这说明与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不足，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，锁定了水利改革发展这个主题，这是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。文件并没有局限在水利领域，而是立足国情水情，从战略和全局高度出发，明确了新时期水利发展战略定位，强调水是生命之源、生产之要、生态之基，鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，并且明确要求力争通过五年到十年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，这加速了防洪抗旱减灾体系等促进水利科学发展的制度体系建设进程。2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，突出强调农业科技创新的作用。文件指出：实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，具有显著的公共性、基础性、社会性。必须紧紧抓住世界科技革命方兴未艾的历史机遇，坚持科教兴农战略，把农业科技摆上更加突出的位置，下决心突破体制机制障碍，大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。将农业科技创新作为加快现代农业建设的决定力量，意味着农业发展方式的转变。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，是在伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的大背景下出台的，亮点是创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度。文件指出：农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础，要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。这说明我国农业发展到了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段，农业生产经营方式到了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段，工农、城乡关系到了深度调整和互动融合的新阶段。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，聚焦全面深化农村改革，加快推进农业现代化步伐。全面深化农村改革，要在体制机制创新上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，在社会主义新农村建设上取得新进展。发展现代农业，要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品。文件提出确保“三个安全”，把饭碗牢牢端在自己手上，确保粮食安全；建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，确保农产品质量安全；促进生态友好型农业发展，确保农业生态安全。农村土地制度改革成为新亮点，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，是在我国经济发展进入新常态，从高速增长转向中高速增长的大背景下出台的。如何在经济增速放缓情况下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，如何在国内农业生产成本快速攀升、大宗农产品价格普遍高于国际市场的“双重挤压”下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力，如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣。破解这些难题，是今后一个时期“三农”工作的重大任务。文件提出了“稳粮增收、提质增效、创新驱动”的总要求，从五个方面全方位加大改革创新力度，加快农业现代化建设。2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，以全面建成小康社会为目标，提出了加快农业现代化建设六大方面内容30 项惠农利农具体措施。文件的亮点是用新理念破解“三农”问题，明确提出现代农业的三个体系——产业体系、生产体系、经营体系建设，再一次强调实施藏粮于地、藏粮于技战略。“推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，让农业成为充满希望的朝阳产业。”首次提出“农业供给侧结构性改革”。文件指出：“推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。”

（4）中央一号文件的引领作用。综观改革开放以来中国农业现代化建设历程，18 个涉农中央一号文件勾勒出了一条推进农业现代化进程的政策轨迹，这条连贯的强农、惠农、富农政策轨迹从制度保障层面反映了对中国特色农业现代化道路的探索历程，也引领着西部地区从家庭联产承包责任制到农业规模经营的发展、农业产业化到现代农业的发展、新农村建设到城乡一体化的推进。