农业发展中政府制度创新的重要性及挑战

（1）制度。在经济学里，不同的经济学派对制度有着不同的定义。新制度经济学家诺斯认为：“制度是社会的博弈规则，或更为严格地说，是人类的设计制约人们相互行为的约束条件。”经济学家舒尔茨认为，制度是涉及社会、经济及政治的行为规则。撇开这些定义的不同点，我们可以找到其中的共同点，那就是制度是社会游戏的规则，人们根据这些规则做出自己的选择。

（2）制度的作用。合理的制度安排有利于降低人们之间进行交易的成本，可以为人们的合作创造条件，可以提供有效的激励机制，有助于抑制人们的机会主义行为，对经济的发展有着巨大的促进作用。发达国家的经验表明，要想建立成熟完善的市场经济体制，必须要有与之相配套的制度环境。因此，我们国家一直致力于建立一个有利于公平竞争和市场经济完善的制度环境。

（3）制度环境形成。新制度经济学家认为制度形成（变迁）有两种类型，一种是需求引致型，一种是供给主导型。前者主要由市场需求自发形成，后者则需要政府来提供。我国政府建立有效的市场经济制度和秩序应主要包括：形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；不断完善土地、劳动力、资本等生产要素市场；打破行业垄断和地区垄断，促进商品和生产要素在全国市场中自由流动，健全现代市场体系所需要的社会信用体系等。

（4）制度变迁及创新相关理论。

一是制度变迁理论。美国著名经济学家道格拉斯·C ·诺斯是新制度经济学的代表人物之一。他认为制度因素是经济增长的关键，一种能够对个人提供有效激励的制度是保证经济增长的决定性因素，其中产权最重要。它是一种构建主义制度变迁观，也就是国家意志导致的变迁。哈耶克将生物学上的自然选择和进化演进方法，应用于经济制度的变迁分析之中，认为只有保证不同的经济主体特别是个人的自由才有自然演进的制度。奥尔森以集体行动的内在矛盾和固有逻辑为基础，以分析利益集团的影响及其作用为主线，认为制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展。奥尔森的制度变迁理论，既不认为制度完全是理性设计的产物，因为不同利益集团的博弈，才是决定一个制度优劣的根本原因；也不认为制度完全是自然演进起作用的，因为利益集团是一个具有明确利益目标的主体。

诺斯、哈耶克、奥尔森都对制度变迁的一般理论做出了重大贡献，但他们存在共同的缺陷，即都忽视了对制度变迁过程的解剖。在一种有利于经济增长的产权制度建立起来之后，而且对国家同样是有利的前提下，为什么这种产权制度会向着不利于经济增长的方向演化？诺斯的理论回答不了这样一个问题。哈耶克的制度变迁理论所面临的难题是：假定在一个经济形态中，制度变迁始终是不同的个人自由选择的结果，即制度是一个自然演进的过程。依照哈耶克的解释，这种制度总体上应该是不断优化的，是向着越来越好的方向演进的，但是制度变迁的实践证明，恰恰与自然演进可以获得最好制度的逻辑是相反的。奥尔森的理论也留下了难以解释的困惑：既然强大的利益集团所导致的总是不好的经济制度，如果一个社会能够抑制这样的利益集团，是否就能长久地获得一个好的经济制度呢？现实的答案显然并不是这样的。(https://www.xing528.com)

二是制度均衡理论。制度均衡状态的形成很大程度上表现为一种自然演进的渐进过程，而不是所谓国家的强制性推进过程。在制度均衡中，国家更多承担的是一种执行和监督的责任。也正是在渐进的过程中，规则逐步得到确立，新的制度得到建立，从而使各集团都能分享创新制度的收益，制度均衡带来了新制度对旧制度的取代。由于新制度已经被确立为基础制度，创新规则真正演变为基础制度，而且这个新规则使各集团的利益得以分享；又有国家以法律形式强制性的保护和执行，从而制度将处于一个较长时间的均衡阶段，制度变迁所需要建立的新制度在均衡阶段得以完成。

三是制度创新理论。制度创新理论是由美国经济学家D ·C·诺斯、L ·E ·戴维斯、R ·汤玛斯提出的。制度创新是指创新者获得追加利益的现存制度的变革。促成或推迟制度创新的因素有三个方面，市场规模的变动能够改变制度方面一定安排的收益和成本，获得情报的成本和排斥局外企业的成本，并不随着交易额的增加而同比增加；生产技术的发展能够改变现存制度条件下成本和收益之比，从而引起对制度创新的需求；由于一定的社会集团对自己收入的预期发生变化，从而引起他们对现存制度条件下成本和收益之比的看法做普遍的修正。在一定条件下，就会形成制度均衡。制度均衡是指外界已不存在可以通过制度创新而获得潜在利益的机会，也就没有制度创新的可能性。制度均衡不是永久不变的，当生产技术方面的变化或者制度方面出现新的发明，或者发生新的组织形式和经营管理方式，再或者法律和政治情况的变化而使社会政治环境发生变化，制度均衡就会被打破，新的制度创新就会出现。对于农业经济发展而言，我们所提的制度创新主体特指政府，也就是说，政府在制度创新过程中应当担负起重要的责任。制度创新的过程实际上也是作为政策制定者的各级政府与作为制度需求者的农民之间反复博弈的过程。对于农民而言，他们对于每一种制度以及每一种利益格局都是从容忍到不能容忍，终究有一个转折点导致制度创新。

林毅夫（2002）在其《再论制度、技术与中国农业发展》一书中指出，制度具有促进节约、规避风险、促进再分配的重要功能，且制度与经济发展之间存在着清晰的双向关系：一方面，制度会影响经济发展的水平和进程；另一方面，经济发展可以而且确实经常导致制度变迁。从整个经济从低级到高级阶段的发展过程来看与之相应的制度变迁，在经济发展初期，特别是收入水平徘徊在生存线附近，制度的节约功能及风险减免因素就可能是制度安排的主导因素。正是这个因素为一些重要制度比如家庭、部落、宗族提供了基本的存在理由。在这种背景下，比如让村民友好相处并让每个个体相互加深了解的制度对减少机会主义行为非常有效。因为当生产技术简单，大部分交易发生在个人之间并重复进行时，机会主义行为很容易被上述制度察觉。但当经济发展起来时，生产和交易变得日益复杂，经济的制度结构也随着变化。每一项制度安排趋于更加完善，执行的功能更加专门化，因而传统的制度将不再是最优的。由于不同制度安排适应社会环境和执行各自任务的能力是不同的，所以尽管他们有相同的功能，但对于效率、经济增长和分配的影响却是不同的。

由此可见，在经济发展的不同阶段需要制度发生改变以适应日益复杂的交易现状并继续发挥其促进经济良性运转的功能，而农业制度也必须遵循上述规律，同样需要在不同经济发展阶段适应现状，不断创新，才能够保证发挥现代农业应有的效率。一些经济学家指出了在现代农业发展中由于产权不明晰、市场制度不完善所带来的农业生产低效率的问题。如Binswanger and Deininger（1997）指出了发展中国家存在土地市场、劳动力市场、金融、保险等领域内的制度不完善，如存在于小农户和批发商之间的信息不对称，企业改变生产模式可能带来与小农户间的高交易成本，采取效率工资还是利用分成耕作模式可能带来的劳动力市场扭曲，以及由于农业保险缺失、土地市场扭曲带来的农业收入极端的动荡等，并认为这些存在于交易中的产权不明晰、信息不对称等制度问题，会带来市场的扭曲，阻碍了农业生产效率的提高。舒尔茨（1991）从政策层面指出了良好的农业制度安排，如适宜的生产和经营方式、合理的价格政策、便利的金融信贷服务和信息技术服务对农业发展和农民利益保护的重要作用，并指出一些国家农业之所以停滞不前，原因不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲和失误。盖尔·约翰逊在肯定中国实施的农村家庭联产承包责任制取得成功的同时，也指出了我国进一步深化农村改革时所需要注意的问题，那就是要进一步深化制度改革，包括土地产权改革，以及完善农村劳动力市场和金融市场的制度安排。世界银行（2008年）《以农业促发展》的报告也指出，要通过制度创新提高农业的竞争力，具体措施包括改进价格激励，提高公共投资的质量和数量；使产品和生产资料市场更好地运行；提高信贷可得性，推动农业保险制度建立；提高生产者组织的绩效，减少交易成本，提高生产者组织的市场能力等。

（5）制度创新的实践。在具体实践中，中国不断进行着制度创新，逐渐打造了有利于市场机制不断完善的制度环境。新中国的成立，实现了中国由半殖民地半封建社会向社会主义制度的历史性转变，人民当家做了主人，农业集体经营极大地调动了农民的生产积极性；改革开放以来，家庭联产承包责任制的实施，实现了农业集体经营向农业家庭经营的转变，改变了农业生产经营模式，极大地解放了生产力；近年来，农村土地产权、经营权、林权、劳动力市场、金融市场、分配、户籍等方面的制度创新，实现了农业家庭经营向农业适度规模经营的转变，进一步提高了农业劳动生产率。制度创新对西部地区经济社会发展特别是农业发展起到的重要作用也是如此。