优化西部地区土地资源利用

1）西部地区土地资源的特点

西部地区幅员辽阔，以土地为主的自然资源大都明显高于全国平均水平。根据统计资料，西部地区人均耕地面积比全国平均高0.5 亩；人均林地比全国平均高2.3 亩；人均牧草地面积11.3亩，全国平均3.3 亩；人均水域面积0.8 亩，全国平均0.5 亩；人均未利用土地面积9.3 亩，全国平均3.0 亩。我国的草原几乎全部在西部地区。

但是，西部地区土地资源质量不高，利用水平较低。以安定区为例，根据2009年全国第二次土地调查结果显示，安定区总流域面积为364592.38 公顷，全境沟壑纵横，梁峁起伏，水土流失面积3306.2 平方公里，占全区总面积的91% 。年土壤侵蚀模数5640 吨/平方公里，年平均土壤流失量为1864 万吨。全区耕地面积162356.30 公顷，占总流域面积的44.53% 。园地18.94 公顷，占总流域面积的0.01% ；林地77032.91 公顷，占总流域面积21.12% ；草地77610.30 公顷，占总流域面积的21.29% （见表3-4）。与此同时，安定区农用地的自然质量处于较低水平，自然质量等别分为4～12 等。其中，4 等地最多，面积46921.71公顷，占全区分等面积的28.90% ；10 等地最少，面积11.22 公顷，占全区分等面积的0.01% 。农用利用等别分为1～6 等。其中，2 等地最多，面积126240.72 公顷，占全区分等面积的77.76% ；5 等地最少，面积127.95 公顷，占全区分等面积的0.08% 。农用地等别分为1 ～4 等，其中，1 等地最多，面积142653.04 公顷，占全区分等面积的87.87% ；面积较小的为3 等地，共36.2 公顷，占全区分等面积的0.02% 。

表3-4　安定区农村土地分类面积汇总表单位：公顷

注：据《安定区志》资料整理。

2）西部地区农村土地流转现状

（1）农村土地流转的相关理论。

地租理论为我国农村土地流转和土地价格提供了理论支持。地租理论是由亚当·斯密、威廉·配第、大卫·李嘉图为代表的古典经济学家提出的，经过多个时期的发展演进形成完整的理论体系。斯密认为土地所有权是有垄断性质的，他意识到有绝对地租的存在。配第认为地租受供求关系的影响，土地位置和土地肥沃程度的不同导致地租也不尽相同。李嘉图依据劳动价值论原理，创立了地租理论，从土地私有权的角度，把地租看作是因使用土地和土壤的生产力而付给地主的土地产品的一部分。现代西方经济学家保罗·安东尼·萨缪尔森认为土地需求者间的竞争较土地供给量来看，前者才是决定地租量的真正原因。雷利巴洛韦认为，地租是一种剩余价值，地租额由成本与价格水平的关系决定。马克思继承和发展了古典经济学和西方经济学的地租理论，提出地租存在的前提是土地所有权。马克思认为，级差地租是土地经营过程中垄断行为的产物，从形成原因的不同级差地租表现为两种形态：一种是同时投入不同地块的等量资本具有不同的生产率所产生的，被土地所有者占有的超额利润，叫级差地租Ⅰ；一种是相继在同一地块的各个等量资本具有不同的生产率而产生的，被土地所有者占有的超额利润，叫级差地租Ⅱ。马克思在分析级差地租Ⅱ时，说明它来源于各块土地肥力的差别，而这种肥力差别又基于对土地的投资量的差别。这就完全廓清了李嘉图的错误。李嘉图认为级差地租只是由于从优等地依次向劣等地转移而产生的。但在现实中，我国传统农业其中一个重要的发展途径是大量垦荒开田，在个体小生产的条件下，垦荒不可能有科学的计划，也不可能辅以必要的水土保持工作，必然造成毁坏森林、草原和湖泊水系，引起水土流失，破坏生态平衡，从而使土地肥力下降，自然灾害频繁，农业生产带来严重后果。这一现象印证了马克思理论的正确性。与此同时，也有某一类土地转变为别类土地的情况（由于农业技术的进步、城市的发展等等）而产生的级差地租情况。这一点在我国近年来的经济发展中得到验证。从粗放式经营向精耕细作式经营转变，从外延式再生产到内涵式再生产转变，从劳动密集型向资本密集型转变，就是从追求级差地租Ⅰ向追求级差地租Ⅱ转变。所以李嘉图的认识是不全面的，马克思的认识更为全面。

（2）西部地区土地流转的现状。

近年来，随着农业规模经营的发展，西部地区积极引导农村土地承包经营权流转，注重培育新型经营主体，着力构建专业化、标准化、规模化、集约化经营机制，生成新的发展动力与经济增长活力，农业生产提质增效，农村发展活力增强，农民收入较快增长。我们以安定区为例进行分析研究。

一是土地流转取得的成绩。西部地区坚持自愿、依法、有偿的土地经营权流转原则，把培育壮大新型生产经营主体和强化其示范带动作用作为切入点，把创新经营机制和构建社会化服务体系作为关键点，把发挥其内生性引擎功能作为重要驱动力，多措并举促动土地流转、实现规模经营。2013年，安定区农村土地流转经营面积27.68 万亩，流转率达到13.1% 。其中，采取转包方式经营5.16 万亩，占流转面积的29.74% ；出租方式经营9.72万亩，占流转面积的56.02% ；转让方式经营0.83 万亩，占流转面积的4.76% ；互换方式经营0.24 万亩，占流转面积的1.37% ；股份合作方式经营0.11 万亩，占流转面积0.6% ；其他方式流转经营1.3 万亩。

第一，创新流转机制，助推土地流转经营。建立健全和有效落实区、乡、村三级联动流转工作服务机制，强化协作、配套推进，有力推进了土地经营权流转和生产经营方式的转变。从运行情况看，涌现出了一批懂经营、会管理、有素质的新型经营主体，已成为我区发展现代农业的“生力军”。以种养大户为支撑的新型农民，带动发展“农庄经济”，有效增强了农村发展活力，加快了新农村建设步伐。在流转经营的一系列政策措施和运作机制的牵动下，初步构建起了适合区情的农业社会化服务体系，增强了“三农”内生动力和可持续发展能力。其一，着力构建流转服务机制，为广大农户和生产经营主体提供全方位服务。建立区有中心、乡镇有站、村有点的服务体系，注重政策咨询、统筹协调管理等。其二，着力构建财政补助机制，区财政年度安排专项资金100 万元，认真兑现“以奖代补”规定。其三，着力构建维权仲裁机制，务实高效地解决土地流转中存在的困难和问题，促进健康发展。截至2013年，已受理土地纠纷仲裁案件5 件，已开庭审理并结案5 起，争纷及时化解，有力推进了全区农村土地承包纠纷仲裁工作制度化、规范化、法制化进程。

第二，加强市场引导，拉动土地流转经营。坚持以市场需求为导向，培育生产经营主体，有效拉动流转经营。比如，凯凯生态园植物快繁有限公司以市场需求为导向，坚持以工业化思维为主导，以规模化集约化经营为主攻，集科研、引种、繁育、推广、贮藏和销售为一体，先后在香泉等乡镇流转经营达2000 多亩，充分运用现代手段，组装配套现代化“生产车间”，建有网棚600 座，日光温室150 座，配套建设全自动光照培养室、恒温库、贮藏窖等，年繁育组培苗6000 万株、微型薯9000 万粒，原种6000 吨，在满足本地种薯需求的同时，打开了新疆、山东、内蒙古、陕西、黑龙江、山西、河北等10 多个省（区）种薯销售市场，年销售收入达6000 万元以上。

第三，谋求互惠共赢，牵动土地流转经营。土地经营权流出后的农户，剩余劳力就近就便务工增收与流转经营者的生产用工需求互惠共赢。也有一部分农民从传统单纯的种植中解放出来，增收方式呈现出多元化、高效化发展之势。其一，租费补贴增收。旱地每亩租费400 元/年，水川地每亩租费750 元/年，农民务农成本降为零，等于经营的是“铁杆庄稼”。同时，继续享受国家强农惠农富农的各类补贴。其二，就近就便务工。流转经营后，当地农民就近就便从事务工增收，每亩可达350—370 元。零星务工每人每天收入50-70 元。以内官营镇咀头村上湾社入驻的定西子峰养殖有限责任公司为例，公司从业人员28 人，吸纳当地农民稳定从业者占三分之二，人均月工资1500 元。事实上，公司在生产经营中需要的季节性、临时性用工更多，农民得到的增收空间也大。其三，活化劳务经济。土地流转经营加速了劳务经济的发展，2013年输转11 万人（次），创收11.6 亿元。

第四，强化典型示范，带动土地流转经营。近年来，全区上下以发展现代农业为导向，以马铃薯、草牧、蔬菜、劳务等优势产业为依托，注重抓点示范，努力探索生产经营体系建设的规律性，在立地条件较好的香泉镇，对进驻的农夫薯园、百泉、瑞丰等9 家经营主体实行政策引导，促动“强强联合”打优势牌，着力提升社会化服务体系保障能力，聚力加快发展现代农业，充分发挥其先锋探路作用。2013年，全区种粮大户494 家带动种植马铃薯达103.8 万亩，总产达151 万吨。种菜大户532 家带动蔬菜种植达到8.3 万亩。种草大户120 家带动发展规模养殖户1642户，各类畜禽饲养量达312.5 万头（只），产值达4.1 亿元。

第五，依法严格管理，规范土地流转经营。区上土地经营权流转工作领导小组充分发挥统筹推动作用，确保流转工作务实高效运行。流转工作领导小组办公室通过调查研究，科学细化流转经营的目标任务、工作措施、考核办法、政策界限等，督促检查注重实效。着力抓好依法流转、程序规范等重点环节，建立健全和认真落实农村土地经营权流转登记备案制度、经营权流转合同制度、流转经营纠纷仲裁等。健全便捷的服务体系机制，各乡镇设置的农村土地经营权流转服务站，由分管副乡（镇）长任站长，配备2-3 名信息员。注重办公设施设备建设，部分乡镇在土地经营权流转交易大厅配有电子显示屏。村级经营权流转服务点由村文书兼任信息员，为农户和流入主体提供“零距离”的优质服务，赢得了广大农户和生产经营者的满意。

二是土地流转的困境及成因。

虽然西部地区土地流转取得了可喜成绩，但由于农民思想观念守旧、农业生产条件落后、管理服务机制滞后等众多因素制约，农村土地流转遇到了很多困难。据经管部门统计，2013年安定区农村土地流转面积虽然达到27.68 万亩，但仅占承包土地的13%多一点。总体来说，一方面，土地撂荒现象比较普遍；另一方面，土地流转经营困难重重。(www.xing528.com)

土地撂荒现象严重的主要原因是：

第一，农民种粮比较效益低不愿意种地。农业比较效益低下，是农村土地撂荒的根本内因。由于安定区农业生产条件艰苦，生产方式粗放，农业生产率普遍较低，同时，农业生产资料价格持续上涨，粮食价格相对平稳，再加上农民工工资不断攀升，种粮的比较效益十分低下。在调研中，农户以种植收益较高的马铃薯、玉米与外出务工进行效益对比算账：1 亩马铃薯或玉米的种植成本大概在300 元左右（其中：籽种75 元，地膜125元、拌种10 元、机械耕作50 元、运费40 元），种植10 亩，亩产1000 公斤，销售价格按1.1 元/公斤计算，纯收入8000 元。而10 亩马铃薯或玉米的种植销售至少需要一个青壮年劳动力，而一个青壮年劳动力外出务工年收入至少在20000 元以上，二者相差12000 元以上，若遇自然灾害，则种地收入更低。

第二，农村劳动力短缺无能力种地。以80、90 后为主体的二代农民大量外出打工，造成农业劳动力缺乏，也是土地撂荒的主要原因。根据统计，全区每年农业劳动力（主要是青壮年劳动力）输转达11 万人，占61.1% 。而从事农业生产的只有7.01 万人，占38.9%，且老龄化趋势严重。根据2014年调查，白碌乡中山村共有农户177 户630 人，劳动力310 人，其中整户外出52户240 人，分别占户数和人口的29.4% 和38.1%，60 岁以上仍然从事农业生产的多达65 人，占从事农业生产人数140 人的46.4% 。整户外出农户撂荒土地就有1000 多亩，占全村耕地面积的17.9% 以上。

第三，部分农民投资观念转变顾不上种地。由于城乡教育发展在基础设施、师资力量和教育质量等方面的不均衡，加之农民对子女教育重视程度的提高和投资观念的转变，大量农民携子女进城务工就学或陪读的现象十分普遍。根据统计，2014年，农村适龄儿童在城区学校就读人数达到6536 人，其中初中学生554人，小学生5992 人，分别占全区初中、小学生总数的44.5% 和47.6%，且集聚趋势日益加剧。特别是80、90 后新生代农民基本脱离农业，农村土地无人耕种撂荒，农业兼业化、农村“空壳化”、农民老龄化的趋势进一步加剧。

土地流转面临困难的主要原因是：

第一，部分农民依赖土地，不愿流转。由于我国特殊国情和制度背景，长期以来，土地就是农民就业和生存的基本保障，加之各项惠农补贴资金主要依托承包土地进行发放，而农村养老、医疗、救助等社会保障体系尚不健全，农民对土地的依恋程度可想而知。一方面，部分农民长时间从事非农产业，已经基本脱离农村土地，但没有纳入城镇社会保障之中，仍有后顾之忧，不会放弃土地这一基本保障。另一方面，部分年龄偏大、缺乏务工技能的农民，更是把土地作为自己生活的出路而不愿流转，大多数外出农民以“零费用”形式，让亲戚邻居代耕代管，从而制约了土地的正常、合理、有序流转。

第二，部分土地分散经营，不易流转。当初的农村土地承包经营是根据土地光热条件、立地条件好坏、距离远近等因素按人按片平均分配到户，客观上造成了农户耕地规模小且地块零散。土地流转需要集中连片，涉及成百上千农户土地，往往因为一户或几户农民不愿流转，而使土地规模化经营难以实施。同时，农村土地绝大部分以梯田和坡地为主，分散的生产单元和山区土地条件不利于农村劳动力的统筹安排及生产流水线的组织，特别是山区土地不适宜进行较高程度的机械化、规模化经营，成为制约农村土地流转的“瓶颈”。

第三，流入主体享受惠农政策难，不肯流转。土地流入主体难以享受补贴政策，也是造成土地流转缓慢的制约因素之一。根据调查，参与土地流转的经营主体，除少数龙头企业争取到国家项目资金、银行贷款等扶持外，绝大多数流入主体都普遍存在融资难、资金链条短的困境，无力扩大经营规模，导致新型农业经营主体培育发展缓慢。国家诸多农业政策补贴资金大多与农民土地承包权“绑定”发放，甚至撂荒耕地农户依然享受着粮食直补等各种补贴资金，而真正从事土地经营的流入主体，则难以享受诸如粮食直补、农业生产资料综合补贴等政策扶持。同时，地方出台的培育新型农业主体的扶持政策受财力限制，成为难以落实的“空头支票”，严重制约着土地流转规模的进一步扩大和新型农业经营主体的培育。

第四，管理服务不健全不到位，难以流转。农村土地流转主要是由经管部门、乡村两级管理。但是，乡村两级管理、监督落实不到位，引导、服务能力较弱，缺乏有效组织农民以地生财的能力。加上中介服务组织不完善，金融、保险服务机制不健全。从而导致农村土地流转缺乏科学的价格机制、激励机制、补偿机制以及评估、咨询、公证、仲裁机制，农村土地经营权流转程序不规范，农村土地流转风险较大、收益有限，土地很难流转。

3）推进西部地区农村土地流转的对策

西部地区要在坚持家庭承包经营为主的基础上，按照依法自愿有偿原则，加快土地流转经营步伐，在有条件的地方积极推进集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式，通过机械化耕作、标准化种植、规模化经营形成产业集群（片带），提高农村土地产出率和农业劳动生产率，实现农业规模效益。

（1）加强教育示范，组织引导土地合理流转。西部地区要进一步加强对《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律、法规、政策的宣传力度，帮助农民了解土地承包经营权流转的原则、方式、流转合同、流转管理等内容，使广大农民和业主充分认识到，土地不仅仅是就业和生存的手段，更是具有投资价值的资产；在土地流转中必须树立市场意识、法制意识、诚信意识。要让农民充分理解权利和义务的关系，权利和义务是统一的，在享有权利的同时必须履行义务。在维护自身权利的时候，不能影响其他人特别是大多数人权利的行使。要积极引导扶持具备条件地方的农民进行探索性示范试点，及时总结和推广土地流转的成功经验，让农民实实在在看到土地流转的好处，不断激发农民参与土地流转的主动性和积极性，因地制宜选择适当的土地流转方式，确定合理的流转期限，积极稳妥推进农村土地流转，让农民从土地流转中得到实惠，让业主从土地流转中获得更高的收益，因势利导促进土地合理有序正常流转。

（2）培育提升主体，积极推动土地有效流转。在严格落实农村土地承包经营权不变、保护农户对承包土地占有、使用、收益等权益的基础上，积极培育种养大户、家庭农场、龙头企业、农业合作组织等新型经营主体，发挥他们农业发展理念比较先进、资金技术力量比较雄厚、开拓农产品市场经验比较丰富等优势，不断提高农业土地生产率、农村资源利用率和农产品市场竞争力。要通过教育培训、认定管理、政策扶持等措施，提高农民的科学文化素质、现代农业生产技能、生产经营管理能力，培养生产型、经营型、服务型职业农民；要鼓励和支持有文化、懂技术、会经营的农业实用人才和农村青年致富带头人通过土地流转扩大生产规模，鼓励和支持高等院校、中等职业学校毕业生及农业科技人员从事农业创业，鼓励和支持外出务工农民、个体工商户、农村经纪人等返乡从事农业开发；要通过新型主体的带动引领示范，把新型农民组织起来进行适度规模经营，才能达到发展现代农业、实现农民持续增收的目的。把培育新型主体和培育新型农民有机结合起来。培育新型主体的重点要放在能够引领、示范、带动农业产业发展上，新型主体是带头人，新型农民才是骨干力量，两者不能倒置。要采用能人带动、产业带动、龙头企业带动、合作经济组织带动等多种土地流转模式，实现土地规模经营，加大科技投入力度，提高土地收益率，实现农村土地效益的最大化。

（3）推进易地搬迁，全力促进土地有序流转。要以提高劳动技能和土地收益为核心，因地制宜施策，为土地流转奠定基础。要抓住西部大开发、现代农业发展规划等政策机遇，积极争取国家退耕还林项目，将深山区及浅山区陡坡地全部退耕还林，种植林木和饲草，大力发展草牧产业和种植业。要积极争取高标准农田综合整理项目，将浅山区和平地进行综合整治，配套田间道路等基础设施，创造有利于规模化、机械化、集约化经营的土地条件，全面发展农业及相关产业。推进易地搬迁，做到搬得出、稳得住、能致富。要把搬迁群众作为劳动力培训的重点，大力组织实施产业发展信息、实用技术培训，使搬迁群众能够基本掌握1—2 门实用技术，提高就业和创业技能。加快小城镇建设步伐，将搬迁户纳入城镇发展规划，引导他们发展商品经营、餐饮经营、运输服务、家政服务等第三产业。与此同时，依托迁入区地理、交通、资源等优势，面向市场，科学指导，按照农牧结合和集约化经营的思想发展生产。如建设养羊小区、蔬菜基地、养牛小区等。

（4）强化服务管理，健全土地流转约束机制。土地作为稀缺性资源，具有保障社会公共利益的责任。要在尊重土地流转市场交易的前提下，不断加强政府服务管理。要建立完善土地流转市场机制，支持有条件的地方以农村承包合同管理部门为依托，建立市场化运作的土地流转平台、信息网络以及中介服务机构，为开展土地流转的有关法律政策宣传、流转咨询、土地价格评估、流转手续办理等培育良好的市场环境，为土地流转双方提供良好的服务。要在稳定家庭承包经营的基础上，规范农村土地产权，建立和完善自愿、依法、有偿的土地流转机制，明确土地流转经营各个行为主体的责、权、利；要对土地流转经营作出合理规划，引导流转工作有序有效进行；要及时建立完备的登记制度，完善土地承包经营查询系统；要完善土地规模经营主体和土地流出农户之间的利益协调机制和利益联结机制，做到“双赢”“共赢”“多赢”；要探索建立土地流转补贴的政策导向机制，税务、农业等部门要对实行规模经营的新型主体在税收、资金、技术等方面给予倾斜、优惠和扶持。在推动土地流转工作中，基层政府的作用主要是协调组织、服务管理、项目扶持、设施配套、权益保障等。一要做到不缺位。必须把土地流转纳入政府工作的重要日程，明确办事机构和工作人员，建立完善的土地流转机制，严格按照依法、自愿、有偿的原则，全面搞好服务与管理工作。二要做到不越位。在土地流转过程中，流转的主体是农民，农民对土地流转的权利不容侵犯，政府只能引导规范，不得包办代替。三要做到不错位。土地流转要严格限定在群众自愿的基础上进行，各级政府不应急功近利，用定任务、下指标的办法推动农村土地流转。严禁强迫和阻扰群众流转土地。四要做到不破底线。流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地的农业用途、不得损害农民的土地承包权益，这条底线要严防死守，坚决不破。

（5）创新流转方式，推动土地流转不断深化。西部地区要在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，大胆创新土地流转方式，优化农业资源配置。积极引导同村同社农户以互换、代耕、租赁等形式加快土地集中；鼓励农户以土地经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社，直接参与投资方的利润分红；引导劳动力缺乏、耕地较多农户，通过转包、转让等形式进行流转；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁、入股等多种形式参与农村土地流转；引导企业资本、工商资本、其他资本以投资、入股、合作等形式参与农村土地流转。在具体实践中，要紧密结合实际，既可以采取目前已成熟的流转形式，也可以探索其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。

（6）夯实社会基础，保障土地流转全面推进。西部地区要加快健全完善适合农村特点的社会就业、养老保险和合作医疗等社会保障体系，逐步弱化农村土地的社会保障功能，突出其增收致富功能，形成有利于农业人口和产业向城镇集聚的社会环境，消除农民放弃土地经营权的后顾之忧。对已经放弃土地经营、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。采取个人、集体、政府多方出资尝试建立农村社会保障基金，促进农民医疗、养老、互助等农村社会保障体系的良性发展。