西部欠发达地区农业规模经营问题探讨

虽然西部地区农业规模经营取得了较好成绩，但由于众多因素制约，相对于发达地区而言，农村土地流转、农业规模经营仍然处于初步发展阶段，还存在许多问题和困难。其中最突出的是一方面土地撂荒现象比较普遍。据统计，2013年安定区土地撂荒面积达4.3 万亩。2014年3—5月份，我们选取安定区3 个典型农业区域高峰等3 个深山区、鲁家沟等3 个北部干旱川区与浅山区结合区、香泉等3 个南部水川区与浅山区结合区共9 个乡镇140 个村进行了抽样调查，农户撂荒土地达24536 亩，涉及农户2465 户，户均接近10 亩（见表2-13）。另一方面土地流转困难重重、规模经营难以形成。据经管部门统计，2014年全区农村土地流转面积32.86 万亩，仅占承包土地的19.14%，土地流转面临重重困难。

表2-13　2013年安定区乡镇土地撂荒抽样调查汇总表

注：土地撂荒的主要原因：①土地效益低下；②随子女进城居住；③出外务工经商；④整户外迁、疾病等其他原因。

产生这一突出矛盾的主要原因是：

一是观念难以转变。长期以来，土地不仅是农民生产各种生活必需品的唯一来源，而且是提供农民家庭收入的唯一来源，近年来各项惠农补贴资金也依托承包土地进行发放，农民把土地当作生存和就业的基本保障。在具体流转过程中，部分农民缺乏法制观念，仅凭口头答应而没有签订有效的流转合同，一旦出现纠纷，很难运用法律手段加以解决。与此同时，个别地方政府采取下指标、定任务的方法来促进农村土地流转，侵犯了农民权益，以致造成了干部和群众之间的矛盾，甚至个别农户产生了抵触情绪。(www.xing528.com)

二是比较效益低下。土地质量差、相对收益较低在西部地区是普遍现象，是制约农村土地流转、形成农业规模经营的根本原因。根据统计资料，我国西部地区人均耕地面积2.1 亩，比全国平均1.6 亩高0.5 亩；人均林地5.1 亩，比全国平均2.8 亩高2.3亩。但是，西部地区平原面积仅占42%，盆地面积不到10%，约有48% 的土地资源是沙漠、戈壁、石山和海拔3000 米以上的高寒地区；25 度以上陡坡耕地面积占全国的70%以上；水土流失面积占全国的80%以上。根据调查，几乎所有乡镇土地撂荒的原因首选是种粮比较效益低下（见表2-13），安定区耕地面积大，但耕地质量差，利用水平低。根据2009年全国第二次土地调查结果显示，全区耕地面积162356.30 公顷。其中，水浇地7231.79 公顷，占耕地总面积的4.45% ；川旱地10679.07 公顷，占6.58% ；旱地梯田68275.82 公顷，占42.05% ；坡旱地76169.62 公顷，占46.92% 。也就是说，95% 以上是旱地，并且近47% 是坡旱地，是典型的“靠天吃饭”农业。再加上生产方式比较粗放，农业生产资料价格持续上涨，农民工工资不断攀升，种粮的比较效益十分低下。这种现象在土地收益较好的南部水川区相对较轻，如内官镇35 个村撂荒面积只有368 亩，每村平均10 亩多一点；但在北部干旱山区却十分严重，如白碌乡7 个村撂荒面积达2325 亩，每村平均高达33 亩多（见表2-13），就是例证。

三是基础比较薄弱。农村基础条件薄弱，直接制约着农业经营规模的发展。农村安全饮水入户工程难度大。2005年以来，安定区实施农村饮水解困工程，在很大程度上解决了农村饮水问题，但是仍没有摆脱“雨丰窖满，雨欠窖枯”的饮水被动局面。同时区内普遍存在农村饮用水质超标、可供稳定使用的水源少和用水程度不高等问题。农网改造面比较低。在实施农网一、二期改造时对全区19 个乡镇178 个村571 个社的电网未纳入改造范围，导致农村近10 万人生产用电处于“低电压”状态。即使已经实施农网改造的村社，由于受前瞻性不足和电压设计滞后等影响，只按农村生活用电进行了改造，并没有按“动力”用电标准进行升级改造，随着农民生产用电的增加，电压低、“卡脖子”等用电难问题依然突出。农村危房改造难度大。全区农村危旧房改造存在“少、低、差”（分配指标少、补助标准低、生存环境差）三大难题，近年来实施的危旧房改造补助资金相当部分被有一定经济基础的农户享受，因为特别困难户仅靠补助无法完成改造。农村道路建设任务欠账较大。按照全区道路网络规划，区内2330.9 公里农村道路需要新建维修，其中乡村公路788.9 公里、各类“断头路”1024 公里、易地扶贫搬迁安置点主干道路385 公里、巷道133 公里，农村道路建设任务欠账依然较大。这些涉及农民生产生活的水、电、路、房等方面的基础建设滞后，严重制约着农业规模经营的发展。

四是主体难以培育。农村青壮年劳动力缺乏，农业新型主体培育受困。根据调查，安定区土地撂荒除了土地效益低下外，其他原因是外出务工经商、随子女进城居住、整户外迁等（见表2-13）。一句话，就是青壮年劳动力短缺。80、90 后为主体的二代农民基本都外出打工，农村留守的大多是老人、妇女、儿童，耕种技术、耕种能力十分有限，由于诸多条件限制，难以培育成新型经营主体。根据统计，全区劳动力总数在18.01 万人，占农业人口36 万人的66.8% 。65 岁以上仍从事农业生产的人口有4.06 万人，占从事农业生产人口的58% 。再加上国家政策向具有承包地的农户倾斜、地方财力限制难以扶持等因素制约，农业规模经营发展相当缓慢。

五是城乡公共服务失衡。农村公共服务薄弱，也从客观上限制了农业经营规模的扩大。农村教育事业发展滞后，农民携带子女进城务工、陪读上学的现象十分普遍。调查中了解到，需要上幼儿园、小学、初中的农村学生家庭，除个别没有能力和需要照顾老人外，几乎都想让孩子在县城上学。就农村幼儿教育来看，全区306 个村共有村级幼儿园19 所，其中公办15 所在乡镇政府所在村，民办只有4 个，其他村没有幼儿园可上。农村群众“看病难”问题没有得到有效解决。从村级来看，2014年，全区有村医312 名，大专以上学历16 名、执业医师18 名，分别占村医总数的5% 和5.6%，无专业学历的高达22.2%，大部分由原来的“赤脚医生”过渡而来，学历知识层次低，医疗服务水平不高。由于就医群众少、报酬补贴低，部分村医外出务工，村级医疗服务陷入停顿或半瘫痪状态；尚有18 个行政村暂无乡村医生。农村医疗基础设施建设滞后，大部分村医无固定的诊疗场所，超过50% 的村医在自己家里开展诊疗服务，存在严重的医疗安全隐患。从乡级来看，普遍反映乡镇卫生院缺少专业医师、缺少医疗设备，“只看病、无药取”的现象普遍存在，是造成就医患者少、小病进县城的主要原因，同时也是部分群众宁肯租住城区也不去种地的根源所在。