网络经济普遍服务政策的原则与国情考虑

“普遍服务”这一理念起源于美国电话电报公司总裁威尔先生在1907年提出的一个口号：“一种政策，一种体制，普遍服务”，指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能够负担得起的商业服务。这一理念随时间流逝而逐渐被认可和广泛接受，1934年，这一政策率先被美国写入法律条文。网络经济与电信行业同样具有公共性、服务性、开放性和服务不均等性等特点，因此，“普遍服务”这一理念同样适用于互联网经济活动。

我国网络经济起步较晚，但是国内网民基数庞大，且居民的网络消费水平逐年走高、倍速增长，所以我国网络经济无论是在发展潜力上还是在发展态势上都极为迅猛，尤其是2010年以后，其规模更是以惊人的速度翻倍增长。

尽管近二十年来，我国互联网飞速发展且成就举世瞩目，但东西部地区间、城市与乡镇间经济发展程度、社会发展水平仍然存在巨大落差，整体上与我国三级阶梯的地形特点大致吻合，随着阶梯层级的逐步升高其发展建设水平逐级递减。因此，普遍服务政策的制定、实施与落实对政府来说仍然任重而道远。首先，我国网络基本设施建设水平存在较大的地区差异，东部沿海较为发达，其网络基础设施水平处于国内领先地位；中部与东北地区次之，各地级市区基本达到网络全面覆盖，但乡镇属地仍有很大的发展空间；西部地区最为落后，低于全国平均水平。其次，我国网民基数也存在着极大的地区差异，进而导致网络经济的投入与产出上的巨大差异，依然是东—中—西逐级递减，网络经济发展无论是在基站建设、物资流动还是信息沟通上都呈现出投资成本高、风险大、收益甚微的特点。因此，普遍服务理念的实现和根植都存在着巨大困境，制定相关服务政策、实行有效的补贴扶持机制早已成为缩小我国东西部贫富差距、建设社会主义和谐社会、达成共同富裕奋斗目标的当务之急。

网络经济中的普遍服务政策一旦被提上日程，那么接下来我们要面对的问题便是如何界定普遍服务？普遍服务政策的职能又是什么？如果随着时间的推移和技术的更新不再需要政府进行干预，那么普遍服务是否会成为维系网络经济市场垄断的借口？普遍服务是否会过度促进网络经济发展抢占大量市场份额挤压实体经济市场甚至酿成大面积实体店商倒闭、破产？虽然普遍服务政策的定义尚无清晰界限，但就其核心本质就是使所有人以能够负担的起的价格享受到最基本的网络经济服务，而不会因地区、社会发展水平等因素受到歧视而无法享受到应有的服务。由于网络经济依托于互联网基础设施建设水平边际效益的根本性特征，不同地区因网络建设水平的差异会表现出差距悬殊的固定成本差异，且其固定成本差异与收益根本不成正比例函数关系，这就导致传统政策中普遍服务理念是暗含于补贴政策之内的，但是随着引入竞争的新发展趋势，“补贴”这种理念载体愈发变得公开和透明，其暗含的功能愈渐被淡化，各种相关利益和与其相关的利益主体逐渐浮出水面，于是关于普遍服务政策的探讨也开始变得公开化、透明化。

综上所述，当我们在对网络经济的“普遍服务”理念下定义时，我们不能只停留在字词表面，仅仅只恪守传统的保证质量、覆盖全部用户、价格容易被接受等内容，还应当在其服务范围、具体价格和质量、实现机理以及网络经济普遍服务政策合法化进程等内容展开深入探讨：

（1）网络经济下普遍服务的范围。首先，我们要明确网络经济的政策施行的目标，即实现普遍服务是为了实现资源的重新配置和收入的统一再分配，只有目标明确，才能确保实行政策一致性与连贯性，才能确保该政策能够贯彻落实。其次，还要明确普遍服务政策在制定中必须遵循的原则和必须充分考虑到的本国国情。

（2）网络经济下普遍服务的具体价格。由于各地区网络发展水平的巨大悬殊，所以不同地区间的普遍服务价格也应当适应现实因素在一定的价格范围内进行调整，区别定价，在考虑成本的前提下以价格优势刺激网络经济的市场内需。(www.xing528.com)

（3）网络经济下普遍服务的质量标准。该质量标准的制定应充分考虑两个因素：一是技术，二是地区。这两个因素相辅相成，技术能力的高低取决于当地的社会发展水平高低，两者之间呈正比关系；相反，技术水平的高低也限制了该地区网络基础设施建设的完备程度。因此，实行普遍服务政策的质量标准应当充分考虑地区发展水平和技术层次的相互作用，因为无论是高配还是低配都不可能达到资源最优化配置的核心目标。

（4）网络经济下普遍服务的实现机理。当前制定普遍服务政策最有效最符合当代公平竞争原则的方法就是设置相关服务基金，并通过抓住基金征收与使用的平衡点，合理设置该基金的基本架构，适配严格且公开透明程度高的运行、监管制度，从而建立一套独立且完整的基金管理体系，精准确定补贴对象，从而解决资源、信息的不对称和监管失效等一系列问题。

（5）网络经济普遍服务政策合法化。政策进程是一个逐步完善的过程，所有的政策最终都会走向合法化和终止施行两个终端。但是政策的终止更多一部分的原因是其政策从出台伊始而具有的时效性，因此，网络经济下的普遍服务政策其政策重点应是走上合法化进程，成为相关法律条文的一部分。其内容应包含但不限于总则、相关服务规范、相关服务保障、用户权利和义务、相关监督管理办法和各项相关法律责任等。

在网络经济环境下，普遍服务具有以下功能：

（1）政府对普遍服务的提供有利于发挥互联网的外部性。互联网的群众接入基数越大，其所长寿的价值就越高。因此，网民个体是否愿意接入网络和互联网供应商是否愿意完善某地区的网络基础设施建设都有可能直接或间接影响到其他网民所享受的福利待遇，但无论是网民个体还是供应商都更倾向于从自身利益而非他人福利，市场失灵由此而生。所以，政府职能的普遍政策决策介入更有利于网络经济的发展与完善。

（2）普遍服务政策是一种社会收入再分配方式，它以定价方式而非传统税收形式对资源进行优化配置，从而确保社会各个阶层、群体都能享受到最基本的信息技术革命红利，进而提高社会效益。