我国运输市场的发展与政策变化回顾

由于管理体制等原因，我国不同运输方式运输市场的改革开放步伐和市场化发展的进度不太一致，但大致上都在全国经济改革开放的大环境影响下，经历了两次大的改革开放和市场管制放松过程，各运输市场也都因此有了较大的发展。在此过程中，不同的运输市场也针对发展过程中的一些现象和问题，及时调整政策，规范市场竞争，调整市场结构，推动市场健康快速发展。

（一）第一阶段：1978—1991年

改革开放之初，在全国各行各业改革开放的形势下，面对日益严重的运力短缺和“乘车难”“运输难”问题，交通部在1982年首先提出了“放宽政策，搞活交通运输”“有河大家走船，有路大家行车”，开始开放市场；接着，铁道部、中国民航局也开始探索政企分开、走市场化的道路。

在这一段时间内，改革开放步伐和市场发展最快的是公路运输市场。在对内改革方面，不但很快完成了政企分开，而且从1985年开始对国有运输企业进行改革，大范围实施承包经营、租赁经营、资产负责制等灵活的国有民营方式。在对内开放方面，放松准入管制，实现登记制，成功引入了非公资本，个体、集体运输业户迅速增加，形成了市场主体的多元化。在对外开放方面，1988年8月批准了第一家中外合资经营道路运输企业，开始了市场的对外开放。在这个阶段前期，整个道路运输市场发展迅速，很快形成了相互竞争的市场态势。但市场主体的数量多、规模小，导致了一定程度的不规范竞争。于是从1986年底，交通部开始提高准入门槛，实行审批制和“经营许可证”“道路运输证”等较严格的管制政策，并进行了一定的市场治理整顿。

水运的改革开放和市场发展也较快。在对内改革方面，1984年11月国务院发布《关于改革我国国际海洋运输管理工作的通知》，中国远洋运输总公司和中国对外贸易运输总公司成为独立经营的经济实体，基本完成了政企分开。在对外开放方面，1988年废除了所有货载保留和货载优先做法，取消了国轮承运份额的政策，开放了国际货运市场；1990年颁布了《从事国际海运船舶公司暂行管理办法》，澄清了合营航运公司的地位。经过这段时间的改革开放，水运运输市场逐步形成，运营主体开始多元化，但市场准入管制相对比较严格，但市场整体处于国有垄断竞争阶段。

在民航方面，1985年初《关于民航管理体制改革的报告》得到批准后，民航系统开始进行较全面的机构调整和企业重组，包括实行政企分开，组建航空公司和机场，允许其他企业进入航空市场。在这一阶段，基本完成了政企分开，成立了多家航空公司，形成了国有民航公司为市场主体的运输市场。

改革开放进程最慢的是铁路运输业，只是在1987年5月，广东省与铁道部共同出资组建三茂铁路公司，成为独立经营、自负盈亏的市场主体，成为对内开放的试点。

总体上来看，在这一阶段，道路运输业完成了政企分开，引入多种经济成分，实现了市场主体的多元化，基本形成了竞争市场，并开始了对外开放；水运完成了政企分开，开放了国际货运市场，形成了以国有经济为主的市场主体；民航完成了政企分开，形成了国有民航公司为市场主体的运输市场；铁路只是进行了对内开放的试点。经过这段时间的改革开放，整个运输市场有了很大的发展，极大程度上缓解了运输供给不足的紧张局面。

（二）第二个阶段：1992年至今

在1992年邓小平南巡讲话后，党的“十四大”明确提出了建立社会主义市场经济体制。与国家宏观经济发展政策相适应，1992年交通部发布了《关于深化改革、扩大开放、加快交通发展的若干意见》，其他交通运输部门也发布了相应的政策措施，进一步改革开放，促进运输市场的发展。

在道路运输方面，交通部1993年发布实施了《外商投资道路运输业立项审批管理暂行规定》，1995年发布了《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》，道路运输市场再次对内、对外进一步开放，市场化进程加快。与此同时，在全面建设现代企业制度的要求下，交通部于1996年印发了《关于搞好搞活国有大中型汽车运输企业的若干意见》，国有大中型道路运输企业改革进入了新的阶段。随着这些政策的落实，运输企业和运力得到迅速增长，同时也造成运营主体高度分散、粗放经营、过度竞争的市场态势。针对这种状况，交通部从2000年开始先后发布实施了《道路旅客运输经营资质管理规定》《关于清理整顿道路客货运输秩序的意见》《关于道路运输业结构调整的若干意见》《中华人民共和国道路运输条例》等，进行市场秩序整顿和市场结构调整，推动道路运输企业向规模化、集约化、专业化发展。(www.xing528.com)

在水运方面，对内进一步加大力度开放市场，实施开放式市场准入政策，鼓励不同运营主体进入市场，对外开放了沿海运输市场。我国水运市场迅速发展，出现了大量的集体所有制、个体航运公司，水运市场主体和运力迅速壮大，市场主体多元化加强，市场化程度进一步提高，我国沿海和内河航运市场原有少数几家大航运企业垄断的局面已被打破，形成了开放的、完全竞争的水运市场。但具有规模经济优势和一定管理水平的企业不多，并且总运力供给远远大于需求，导致整个航运市场无序竞争。为扭转这种局面，交通部从1996年6月开始，先后发布《关于进一步加强我国水运市场的管理》《国内船舶运输经营资质管理规定》《国内水路运输经营资质管理规定》等，不断提高准入门槛，治理整顿水运市场秩序。

对于铁路和民航运输业，由于2005年2月国务院下发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，国家开始允许并鼓励民营资本进入长期由国家垄断的公共设施领域，包括铁路和民航运输业。受这一重大政策的影响，铁路和民航运输业在2005年前后有较大变化，再次划分为两个阶段。

（1）1992年—2004年

铁路运输业：在对内开放方面，铁道部自1992年开始推动并建设了许多合资铁路，基本上都是铁道部和地方政府的合资，其主体还是政府，并且运营方面基本上都是委托铁路局，这使得在运营市场主体方面没有变化。只有少数像朔黄铁路这样的铁路运营是自管自运模式，成为新的运营主体。在对内改革方面，客运自从1997年开始推广实行资产经营责任制，到2003年全国14个铁路局全部组建了铁路客运公司，成为市场主体，但很快就纷纷撤销，铁路局再次成为客运市场主体；在货运方面，2003年铁道部成立了中铁行包快递、中铁集装箱和中铁特货三大专业运输公司，但这只是铁路货运的辅业，运营管理也受铁路局控制和影响，而且主要业务大宗散货运输仍然保留在铁路局。因此，总体上看，铁路局仍然作为主要市场主体高度垄断市场。

民航运输业：对内开放加大了力度，中国民航局1993年颁布了《关于国内投资经营民用航空企业有关政策的通知》，鼓励国内资本投资民航，航空公司数量空前上升，到1995年底，独立经营的航空公司总数达到25家。但是公司规模过小，数量过多，市场结构不合理，航空公司之间存在着恶性竞争。于是，中国民航局1996年发布《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》和《中华人民共和国民用航空法》，开始提高准入门槛，限制新航空公司进入市场，并鼓励航空公司之间进行兼并和重组。经过2000—2003年大规模的兼并重组，到2004年企业个数减少到不足10个，民航市场的绝大部分份额主要集中在中航、南航、东航、海航四大集团公司，形成了寡头垄断的市场。在对外开放方面，允许外商投资任何一家公共航空运输企业，放宽了外商投资比例，并从2003年开始进行对外开放航权的试点工作。

（2）2005年至今

在国家宏观经济政策的影响下，在这一阶段，铁路和民航业最大的特点是都开始引入非公有制经济进入市场，实现了市场主体的多元化。

铁路运输业：2005年铁道部制定发布《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，进一步放宽了铁路行业的所有制准入政策，鼓励、支持和引导非公有制经济参与铁路建设、经营。2005年4月，我国出现了第一条由民营企业参股投资建设的铁路——衢常铁路。2006年8月深圳中技实业（集团）有限公司买下广东罗定的铁路产权，成为中国首条民营铁路。这样，我国铁路运输市场增添了新的民营市场主体。但是这几个项目规模很小，由于路权配置机制等没有实现真正的平等和公平，阻碍了社会资金进入的积极性，虽然还出现了像大秦铁路公司这样独立进行运输业务的市场主体，都没有改变市场的主要格局。这期间，我国合资铁路发展进入新阶段，总体规模急剧扩大，但与原来的合资铁路一样，客货运输的主体仍然是铁路局。

民航运输业：中国民航局2005年初颁布实施了《公共航空运输企业经营许可规定》《国内投资民用航空的规定》，放宽了民航非公有制经济的市场准入，出现了民营资本投资航空业的热潮，到2007年底，新成立的航空公司有20余家，市场主体实现了多元化。但我国民航发展还具有明显的粗放型特征，航空运输增长主要靠增加运力投入，管理水平、经济效益不高。在这种状况下，2008年民航局又开始采取较为严格的市场准入，2010年以前原则上不再受理新设航空公司的申请；对已受理的申请严格审核，每年批准筹建的数量不超过3家；对今后新申请设立航空公司，将在投资者资质、飞机所有权、经营范围、基地保障、飞行员来源等多方面提高准入门槛。

自1992年以来这一阶段，道路运输市场进一步加大改革开放的程度，形成了完全竞争的市场体系；水运市场放松管制，不同运营主体进入市场，实现了多元化，对外开放沿海市场，也形成了开放的、完全竞争的水运市场；民航业经过再次对内、对外开放后，实现了市场主体多元化，但整个市场基本上是以国有经济为主导的寡头垄断市场形态；铁路运输整个市场仍然处于铁路独家垄断状态。