推动我国综合运输枢纽快速健康发展的策略建议

（一）提高对综合运输枢纽重要性和建设迫切性的认识，各级政府通过各种形式加大支持与引导，加快其完善发展

加快综合运输枢纽的完善发展，首先要提高对其重要性和建设的迫切性认识，进而通过各种形式加大支持和引导。运输枢纽尤其是客运站场有较强的基础性和社会公益性，在目前收费体制下，运输枢纽站场建设运营作为独立商业投资项目的吸引力不足，需要政府给予扶持。具体政策措施包括：提高枢纽站场投资在交通基础设施投资中的比重；制定合理优惠的土地出让政策，客运枢纽站场以划拨为主；完善建立市场化定价收费机制；降低或减免相关税收；增加信贷贴息力度等。

积极探索客运枢纽站场的综合利用开发。便利的交通和大规模客流聚集使客运枢纽充满了商机，奠定了其综合利用开发的可能性。同时，客运枢纽一般位于市中心，为了更好地利用稀缺的土地资源，从土地集约利用方面也要求进行同步商业开发。综合开发利用的收入可以用作投资建设和维护费用，是政府对综合客运枢纽的一种间接投入方式，保证其可持续发展。国外许多大型客运枢纽已是成功范例，如德国柏林中央车站和日本的名古屋火车站等。

（二）明确综合运输枢纽的责任主体以及规划编制、项目建设等审批、验收机制

（1）城市政府应为综合运输枢纽规划、建设、运营管理的主导者。综合运输枢纽的公益性和自然垄断性决定了应由政府主导进行建设，而综合运输枢纽集各种要素为一体，其规划、建设、运营管理涉及各种运输方式主管部门以及城市规划、土地、城建、环保等多个相关部门。为了有效集合各要素，发挥枢纽的整体功能和效益，需要建立统一的规划设计、投资建设、运营管理体制或协调机制。

城市政府最合适也有条件作为综合运输枢纽的主导责任主体。运输枢纽是重要的交通基础设施，更是城市基础设施的组成部分。铁路、公路、机场、港口等运输枢纽站场在区域及全国运输组织中具有重要的作用，但这些站场在城市中的具体位置对该功能作用的发挥影响不大。相反，从城市的角度看，运输枢纽主要为该城市及周边地区服务，场站往往需要布局在大型工商企业集中、人口密集的地区及周边，与城市其他基础设施联系极为紧密，其布局对城市的整体发展、运营对城市的秩序以及提供运输服务的便利性等均具有直接重大影响。城市政府作为主导者可以统筹考虑、更集约有效地利用土地资源，可以更好地促进客货运输设施与经济社会活动相协调，促进枢纽站场集疏运体系与城市交通相衔接和协调，有效避免和解决目前存在的问题。

（2）城市政府负责统一规划和大型综合枢纽站场的前期工作，国家宏观经济管理部门组织协调各行业主管部门进行审批及项目验收。城市政府负责综合运输枢纽的统一规划和前期研究。城市政府依据本城市在综合运输体系中的地位功能，在充分考虑和满足运输需求的前提下，结合城市功能、产业布局、城市交通状况等因素，在城市层面统筹协调规划、土地、城建、环保等多个相关部门，对综合运输枢纽城市各构成要素进行统一规划。对于大型运输枢纽场站，城市政府负责组织进行可行性研究工作，明确枢纽站场的建设内容范围及其集疏运体系、投融资模式和构成比例，以便形成统一投资主体或者协调机制。(www.xing528.com)

国家宏观经济管理部门组织协调各行业主管部门对规划、重大项目进行审批和验收。由于综合运输枢纽构成要素的涵盖面很广，铁道部、交通运输部、民航局以及城乡建设部等行业主管部门均难以对城市综合运输枢纽规划和重大综合性枢纽站场可行性研究进行独立审批，有必要让国家宏观经济管理部门来组织协调这些行业主管部门并进行审批。经批准的综合运输枢纽规划，应纳入城市总体规划。重大运输枢纽站场可行性研究通过审批后，城市政府进一步征求铁路、公路、航空、水运等行业主管部门以及相关运营企业的建设要求，组织设计和建设，国家宏观经济管理部门与各行业主管部门共同参与最终验收工作。

（三）鼓励实施运输枢纽站场投资建设主体法人化

投资建设主体法人化可在一定程度上避免建设项目在决策、建设与生产、经营相互脱节，经济效益低下等弊病。对港口等可以完全市场融资的枢纽站场，按照市场规则形成投资法人主体。对具有公益性难以完全商业化运作的枢纽站场，城市政府针对具体枢纽站场与各行业主管部门及其他投资主体通过合理的方式确定各自的投资比例。铁路、公路、民航等行业主管部门按照相关规定，分别投入一定数量的资金作为建设资本金；城市政府通过已有的基础设施投资公司或组建新的站场建设投资公司管理相关资金，对枢纽站场进行投资；两者共同作为资本金，使其成为吸纳民间资本的有效媒介。在此基础上，按照市场规则形成投资法人，对枢纽站场进行投资建设。

（四）加强运营管理模式及制度建设，保证枢纽站场的公共性

枢纽站场具有自然垄断性，如果运输企业掌握枢纽站场的运营，容易形成运输市场的垄断，进而影响运输市场的公平竞争和资源的有效利用，有必要采取措施保证枢纽站场的公共性，其措施和形式有多种：首先，应尽可能使枢纽站场的投资运营主体与运输服务的市场主体分开，并且前者在运营过程中不受后者的控制和影响。这需要政府作为主要的投资主体，拥有枢纽站场的控制权，选择枢纽站场的运营主体；或者寻求多家运输企业共同参股，相互制衡，以达到对枢纽站场的公平使用。其次，对于枢纽站场的投资、运营主体同时也是运输服务的市场主体的情况，应建立相应的机制和明确的制度，保证其他运输服务市场主体享有公平的待遇。如在日本，只要有铁路或者轨道公司希望把自己的线路引入某一客运枢纽站场，当地政府或国土交通省将出面协调或者通过强制手段保证引入，以保证枢纽的综合性和公共性。